中国光伏产业市场化政策工具的发展历程

从1980年以来，中国重要的光伏产业政策列举在表2-1中。为了更清晰地分析产业政策的发展历史，表格中政策列举的时间段采用历次国家发布的五年规划的时间顺序来描述。

表2-1　中国光伏产业重要政策及政策工具^[57]

续表

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总体而言，中国的光伏产业发展中的政策工具体系随着五个五年计划而不断发展、健全。在1980—1995年，政策工具主要的功能是促进基础技术研发和安装，处于初级阶段；1996—2000年，政策工具随着光伏产业的发展而逐步健全，但是仍旧没有利用市场的资源配置功能发挥很大作用；在2001—2005年，政策工具的类型由以往的单一补贴型转化成利用市场功能的组合型体系；在2006—2010年，体系化的市场化政策工具逐步确立起来；在2011年之后，中国政府更合理地利用市场化政策工具体系来引导光伏产业的健康发展。

中国光伏产业政策工具体系从十五计划开始逐步开始完善，在总体规划方面，政策工具开始应用于技术研发和市场应用，极大地促进了中国光伏产业市场的规模化发展。

政策工具所作用的对象具体包括政府部门、研发机构、光伏产品生产企业和电子生产企业。在2006年以前，政策工具主要是作用于地方政府，通过指导下一级的政府或者部门去达到规划的目标，设计具体的规则，具体地完成一些示范工程的生产条件，并且对这些示范工程的进展情况进行组织、管理和监督。在2006年，针对光伏产业研发和生产企业的政策工具开始实施，具体的体现形式是对技术研发和产品的生产企业进行财政补贴和税收优惠。采用高新技术的企业会得到政府的税收优惠，与光伏企业合作的国家重点实验室会得到政府的研发支持。从2007年开始，政策工具的作用对象开始包含电力企业，通过推动产业链末端生产电力的收购入手，推动光伏产业的发展。开始对光伏电力实施强制上网电价补贴政策工具，具体包括对光伏电力强制上网电价的补贴和交易，统一定价，保证可再生能源发电站的电力能够获得全额收购的保障机制。

1.第一阶段：初期的安装和技术研发政策导向（1980—1995年）

在20世纪80年代，随着中国对于能源的需求不断增长，中国政府开始重视发展可再生能源并发布了相关的文件，从而关注能源节约型的太阳能建筑和光伏发电系统，在这一时期，光伏发电的成本相对于传统的化石能源而言仍然较高，并且国家对于环境问题还没有足够的重视。所以，对于光伏发电产业的发展，国家的政策并没有太多关注。唯一的政策工具是技术推动型政策工具，即推动太阳能技术的研发。对于市场化政策工具而言，只是存在对于光伏发电的规划，主要用于解决没有电力供应的偏远山区的用电问题。例如，政府对西藏的九个县实施了独立太阳能光伏发电站建设的项目。

与此同时，政府的主要行动是实施光伏技术的研究与开发，在1980—1989年，前中国国家科学和技术委员会对研发可再生能源的科学与技术的投入达到了486万元人民币。在1987年，国务院决定建立专门针对农村电力供应的专项低息贷款，这些贷款主要用于可再生能源的示范工程，例如研发光伏组件生产线，贷款的利率相当于银行商业贷款利率的50%。^[58]

2.第二阶段：缓慢发展和技术转移（1996—2000年）

在这一时期，可再生能源中的风能被作为国家重点发展的方面被予以重点关注，相比之下，太阳能光伏产业并没有被重点发展。直到2000年8月，政府开始关注太阳能光伏产业，并且发布了《2000—2015新能源和可再生能源产业重点发展规划》，规划强调建设太阳能光伏组件和应用系统生产线，从而增加光伏产品的年度产量。在这一时期，尽管可再生能源成为政府发展的重点，并且投入了很大的成本来发展太阳能光伏技术，但是政府仍旧选择风能作为国家发展可再生能源的重要方向。这也是这一时期关于光伏产业政策的重点，放在了小规模的示范工程和技术研发方面。

3.第三阶段：技术推动商业化和初期的市场化（2001—2005年）

在这一时期，中国政府开始把注意力转向通过市场化的政策工具来建立太阳能光伏电力市场。中国颁布了“十五”计划，提出了发展强制上网电价补贴的建议。在2005年，中国制定了《中华人民共和国可再生能源法》（简称《可再生能源法》）来加速太阳能产业的发展。该项法律确立了五项重点措施：第一，设立总体目标规划制度；第二，确立了可再生能源发电上网制度和全额收购制度；第三，初步设立强制上网电价补贴制度和费用均摊制度；第四，支持农村地区的可再生能源发展；第五，实施财政税收激励措施。具体包括设置可再生能源发展专项基金，提供财政贴息贷款给可再生省能源发展和应用工程。

在这一时期，政府实施了一些国家示范工程来推动光伏产业的发展。在2003年，科技部和商业部发布文件《鼓励外商投资的高新技术产品目录》，支持外国投资于光伏产品制造业，包括光伏产品的组件、发电逆变器、控制器和其他光伏产品。在2005年，国家发展和改革委员会实施专项工程支持光伏硅片制造、高能低耗的组件生产和系统控制元件的生产。与此同时，政府开始制定大规模政策计划来支持研发、示范工程、财政税收、产品价格和市场营销。在2002年，中国启动了“送电下乡”工程，投资26亿元人民币来促进太阳能光伏产品撞击容量达到19.6MW，极大地拉动了光伏产品市场的发展，这一工程被认为是第一个大规模吸引海外投资来发展中国的太阳能光伏产业的示范工程。(www.xing528.com)

在这一时期，最重要的国际背景是德国颁布了可再生能源法的修正案，该修正案规定建立德国的强制上网电价补贴制度，在颁布该法律的同一年，太阳能光伏设备的新增装机容量达到了300%的增长率。这一巨大的市场需求间接带动了中国光伏产品制造业的发展，中国政府也开始学习德国的光伏产业政策并应用于中国。

4.第四阶段：市场化政策工具的形成（2006—2010年）

在2006年之后形成的政策体系，逐渐开始关注通过扩大太阳能光伏电力市场的方法促进整体光伏产业的市场化进程。例如，通过设置可再生能源专项资金、强制上网电价补贴、优惠的增值税、财政资助光伏产品应用、竞标制度、设置政府购买电力价格和示范工程等政策工具来促进光伏产业的市场发展。在欧洲市场广泛应用的太阳能光伏电力对中国产生了两方面的影响：一方面，中国政府越来越关注通过发展可再生能源市场来推动中国光伏制造业的发展，通过免税和技术补贴的方式来促进光伏产业发展。另一方面，在欧洲各国实施的各种市场化政策工具开始影响中国进行学习。例如，费用分摊的试验，强制上网电价补贴，等等。这两方面的影响以及中国光伏产业的原材料和市场“两头在外”的现状，促使中国开始实施面向市场的政策工具。

（1）可再生能源发展基金。在2006年，财政部颁布了《可再生能源发展专项资金管理办法》，强调终端用户需要在正常的电价中附加支付一定的价格来发展可再生能源。电费附加的价格在2006年是0.002元/度，在2009年11月增加到0.004元/度，在2011年增加到0.008元/度，在2013年增加到0.015元/度。这也意味着可再生能源发展基金从2012年的280亿元人民币增加到2013年的500亿元人民币。在2012年，20亿元人民币被用来发展太阳能，同时有500亿元人民币被用来发展风能。在2013年之后，用于发展太阳能的可再生能源基金增加到220亿元人民币。

（2）强制上网电价补贴。在2006年，国家发展和改革委员会发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，开始启动初步的强制上网电价补贴政策工具，这一政策工具极大地开发了中国光伏产业的国内市场。正如修订后的《可再生能源法》规定，在2009年之后，凡是可再生能源发电的电力必须被全额收购。

（3）光伏建筑。在2009年，政府颁布了《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》，该文件规定采用可再生能源发展基金来支持光伏建筑的示范项目。

（4）示范项目。在2009年，财政部、科技部、国家能源局等部门启动了大型光伏电站特许权招标和金太阳示范工程。从2009年到2012年，大规模的电站装机容量达到了4.3GW，主要分布在太阳能资源丰富的中国西北地区。随后又实施了分布式光伏发电项目。金太阳工程最终设计目标是达到装机5.8GW，这一工程开发了中国的国内光伏市场，推动了光伏技术进步和发电上网政策的完善。

（5）消费者补贴。中国政府对于电力的消费者提供一定的补助。在2009年，财政部和住建部发布了《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》，该文件规定对于建造太阳能光电建筑的用户补贴其建筑投资成本的50%。

（6）研究和开发资助。关于光伏产业的技术研发，政府通过国家科技攻关工程如863计划等支持相关技术的研发。在2006年，国务院颁布了国家中长期科技发展规划（2006—2020），大力支持光伏组件和应用技术的开发与研究，同时颁布了相关文件来支持光伏电力发电系统、光伏组件、控制器、逆变器等技术的研发。在2009年，科技部将光伏制造业作为国家重点实验室与企业合作关注的重点，包括英利集团和天河光能在内的企业建立起了国家重点实验室，政府对于国家重点实验室的资助力度很大，这两家企业在2009年到2012年之间的年度研发投入分别达到了59.2亿元和61亿元人民币。^[59]

5.第五阶段：建立现有的市场化政策工具体系（2011年之后）

在这一时期，光伏产业被列为国家战略性新兴产业之一。在2011年，国家能源局发布了可再生能源发展“十二五”规划，强调光伏电力的装机容量要在2015年达到21GW，在2020年要达到50GW。2012年，国家能源局颁布了太阳能发电“十二五”规划，这是第一个专项针对太阳能发电的五年规划。2013年，国务院发布了能源发展“十二五”规划，强调了太阳能光伏电力的装机容量要在2015年达到21GW，每年的装机容量增长率要达到89.5%。

在这一时期，市场化的政策工具被不断完善。2011年8月，国家发展和改革委员会发布了《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，规定了全国范围内不同地区的光伏发电电力收购价格。2013年，这一电价标准被进一步修改。以2013年9月为时间节点，全国范围内的电力被分为三个资源类型地区，根据地区的太阳能资源的丰富程度订立不同的电力收购价格，同时对于分布式光伏发电系统的强制上网电价补贴价格为0.42元/度。

对于技术研发，科技部颁布了太阳能发电科技发展“十二五”专项规划，强调了关键任务是掌握生产太阳能原材料的设备、生产工艺和核心技术；建设国家重点实验室和产业基地；完善技术标准系统和推动示范工程发展，等等。相应的，一些技术标准也相继被制定。

总的来看，中国政府是较为谨慎地制定和实施光伏产业政策工具的。2004年对于中国光伏产业和政策工具来讲是较为重要的一个里程碑。在2004年以前，高成本的太阳能光伏发电系统主要是用来离网发电，而且中国发展可再生能源的重点放在了风能方面。^[60]在2004年，并网的大规模光伏技术在中国开始进入示范工程，两个在深圳和上海的示范工程开始实施。同时，德国可再生能源法确定了强制上网电价补贴制度，极大地激发了欧洲光伏市场的发展，同时也间接影响中国光伏产业出现了一定的繁荣期。

同时，在德国和欧洲其他国家的政策工具经验也带给中国政府学习的案例，中国政府的政策工具着力点由之前支持光伏产品制造业转向开发光伏市场。市场化的横测工具开始被重视起来，包括开始使用特许权招标等政策，实施金太阳工程和大规模电站项目，同时开始探索实施强制上网电价补贴政策工具。

2008年和2009年是与中国光伏产业政策相关的重要两年。因为2008年的世界金融危机和中国光伏产品制造业的迅速崛起，政府开始考虑到光伏产业的原材料和市场“两头在外”的境况，开始实施特许权招标政策。在2009年，政府增加了可再生能源基金的数额，从而支持了金太阳工程的顺利实施。

然而，政府发现采用费用分摊的政策工具并没有有效地建立国内市场。2011年之后，政策工具开始转变为采用强制上网电价补贴代替以往的政府费用分摊，同时开始推动分布式光伏发电设施的应用，市场化的政策工具体系开始形成。