税收优惠政策在光伏产业中的创新点

第一，本书认为，市场化政策工具是行政自由裁量权的载体，对行政自由裁量权的规制是市场化政策工具的法律规制的题中之意。

公共管理学科对于政策工具的研究是伴随着公共管理主体多元化发展、公共政策复杂程度的增加而逐步兴起的。传统行政法学的研究范围偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，缺乏对行政过程中行政主体所设计和运用的政策工具的分析。政策工具这一操作性概念可以成为贯通两个学科研究内容的契合点。本书以光伏产业发展中的市场化政策工具为研究对象，探讨对市场化政策工具的法律规制路径。市场化政策工具作为行政自由裁量权的载体，主要体现在以下几个方面：（1）市场化政策工具是行政自由裁量权实现的关键步骤；（2）市场化政策工具设计和运用的主体与行政自由裁量权的主体都具有一致性和法定性；（3）市场化政策工具充分体现了行政自由裁量权内容的广泛性；（4）市场化政策工具充分体现了行政自由裁量权行使结果的权威性。市场化政策工具并非行政自由裁量权的唯一载体，但行政自由裁量权是市场化政策工具的实质内核。市场化政策工具在运用中出现的消极样态，也是行政自由裁量权异化的体现，具体表现在行政主体权力的约束性不强，行政主体利益的诱导性强烈和公民权利保护的薄弱。本书认为市场化政策工具的法律规制是指为了保障依法设定的政策目标实现，防止行政自由裁量权的滥用，从立法、行政和司法等层面对市场化政策工具的内容设计和运用过程进行的控制。

第二，中国光伏产业发展中主要市场化政策工具在实际运用中存在着问题，究其实质可归因于多种情形的行政自由裁量权滥用，因此需要引入法律规制。

本书研究尝试整合公共管理学科的政策工具理论、行政法学的行政自由裁量权理论和制度经济学的产业创新系统理论的相关论点。对中国光伏产业市场化政策工具进行类型化研究可知，行政主体设计和运用的市场化政策工具主要包括总量目标规划、强制上网电价补贴、费用分摊和税收优惠等。行政法学界普遍认为行政自由裁量权滥用的表现包括非正当考虑、对弹性法律条文做扩张或限制性解释、反复无常、故意拖延等。具体而言：（1）总量目标规划政策工具存在的问题，是由于缺乏科学调研从而导致目标频繁修改，缺乏稳定性和权威性，并且规划目标的现行衡量标准是装机容量，而非更能够反映产业发展效果的实际发电量。这属于行政自由裁量权滥用的非正当考虑情形和反复无常情形。（2）强制上网电价补贴政策工具的问题，是未能考虑电网企业承担高昂的并网费用和输送电成本，从而导致电网企业收购光伏电力的积极性不足。这也属于行政自由裁量权滥用的非正当考虑情形。（3）费用分摊政策工具的主要问题，是资金来源仅限于电价附加从而引致资金不足，不能实现对于强制上网电价补贴的资金支持。虽然《可再生能源法》规定电网企业收购可再生能源电力的成本可以采用电费附加的方式分担，但是对于具体操作方式没有具体规定，实际中电费附加的标准由发改委等部门确定。这种单一的资金来源方式不能缩小光伏发电成本与传统能源发电成本之间的差距。全网分摊的方式不能有效激励发电企业和消费者使用清洁能源。上述问题属于行政自由裁量权滥用的非正当考虑情形和对于弹性法律条文的限制性解释情形。（4）税收优惠政策工具的问题，在于税收优惠政策的制定主体随意性较高，政策内容优惠幅度不大，税收形式单一，缺乏稳定性，从而导致光伏产业中的市场主体无法享受应有的税收优惠。这属于行政自由裁量权滥用的非正当考虑、反复无常和故意拖延情形。市场化政策工具存在的问题映射出行政自由裁量权滥用的诸多情形，反映出行政主体在行使行政自由裁量权时缺乏有效的约束。

第三，中国光伏产业发展中市场化政策工具的法律规制途径，应从立法层面、行政层面和司法层面展开，为其他领域的可再生能源产业的发展提供借鉴。

市场化政策工具的立法规制是通过规定市场化政策工具的授权依据、使用边界、适用条件等内容来规制行政自由裁量权，从而保障市场化政策工具的合法性。立法规制对于行政自由裁量权的规制起到决定性作用，明文的立法可以划定行政主体设计和运用市场化政策工具的范围，为行政自由裁量权的行使设定权力边界。本书着重研究从立法规制层面展开对四种具体市场化政策工具的分析。第一，对于总量目标规划政策工具的立法规制包括：（1）衡量总量目标的标准实现从装机容量到上网电量的转变；（2）设定具体而明确的数值目标，明确责任主体；（3）通过立法授权的方式赋予国务院能源主管部门制定分阶段实施规则的职责，明确法律义务、法律责任以及法律权利；（4）根据太阳能资源的特殊性以及各地经济水平差异设定各地区规划目标。第二，对于强制上网电价补贴政策工具的立法规制包括：（1）充分考虑电网企业收购光伏发电电力支出的成本；（2）采用电力收购价格递减的全额收购方式；（3）建立光伏发电企业、电网企业和科研机构组成的产学研联盟。第三，对于费用分摊政策工具的立法规制包括：（1）拓宽费用分摊的资金来源渠道；（2）制定可再生能源发展基金的实施细则；（3）电价附加的征收在采取全网均摊方式的同时应当对传统能源发电企业征收化石燃料消费税、碳税等环境税。第四，对于税收优惠政策工具的立法规制包括：（1）税收调控种类应建立在整个光伏产业环境的成本效益分析的基础之上；（2）应考虑将税收优惠与其他手段配合使用；（3）应根据光伏产业发展中各关键环节的技术经济特点来科学配置与之相适应的资金补贴，同时提高税收优惠政策之间的协调性。行政层面的法律规制指在市场化政策工具的运用过程中，可以通过行政许可、行政监管、行政指导等方式来规范行政自由裁量权的行使，保障各种政策工具的合理运用。司法层面的法律规制是指在司法过程中通过审查行政自由裁量权的行使是否遵循了法律所明确规定的界限、程序和条件等，防止行政自由裁量权的滥用，属于事中规制和事后规制。具体到光伏产业发展中的市场化政策工具而言，是审查市场化政策工具的设计和运用是否遵循了立法所确立的界限、程序和条件。对市场化政策工具设计和运用的事实问题的审查和法律问题的审查，是司法审查的主要内容。

【注释】

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[77]关于具体的访谈对象，企业类的包括汉能集团的副总裁、英利集团深圳新能源公司总经理、丰盛装备股份有限公司总经理等。电网企业类的有中国南方电网深圳供电局主管等。科研院所类的有华中科技大学中欧清洁与可再生能源学院的教授、中山大学太阳能系统研究所的教授等。