我国的主要社会救助制度及其优化方案

在中国社会救助体系中，因对象的不同，建立起了不同的社会救助项目并完善了相应的制度。最重要的制度包括最低生活保障、农村五保制度等。在中国社会救助体系中，1999年，国务院颁布《城镇居民最低生活保障条例》，正式确立了城市关于社会救助的制度，成立于农村的五保制之后，与五保制一起成为中国纳入法律制度化的社会救助工作。城市最低生活保障制度和农村五保制度与其他社会救助项目不一样，其他社会救助项目是地方政府在具体情况下的探索与尝试。所以，这两个项目在社会救助中运行，促进了社会救助制度体系的完善，也成为中国社会保障的重要部分。

1）城市最低生活保障制度

20世纪末，国务院颁布的《城镇居民最低生活保障条例》规定了社会成员享受政府提供社会救助的标准，使居民接受救助的权利合法化，规定了接受社会救助的额度和支付方法。这一条例还规定了政府对建立最低生活保障制度的财政责任与管理责任，以及实行制度时的规范流程等。所以这项条例的实行，代表了中国社会救助的法制化，是中国社会救助制度发展进程中的一个重要里程碑。

不过，由于各地政府对最低生活保障制度的财政报销机制不健全，民政部门在一定程度上处于无米之炊的状态，虽然最低生活保障制度在法规上得到了确立，但大量符合救助标准的困难居民，因各种严格的限制而不能享受这一权益，从而在事实上并未覆盖到全体城镇居民。资金不足成为制约最低生活保障制度发挥作用的关键筹码。

20世纪初，我国加大对社会救助的扶持力度，中央推进关于居民最低生活保障的制度建设，目的在于用最快的时间审核全体贫困群众，使真正的困难群众能够受到我国最低保障制度法律的政策扶持。为解决资金不足的问题，中央财政在年初筹款8亿元的基础上又追加15亿元资金，专门用于城市居民最低生活保障。各级地方政府财政，尤其是省级财政亦加大了低保投入，在较短时间内将大量符合城市低保条件的贫困人员纳入了保障范围。到2001年年底，全国享受最低生活保障的人数达到1 170多万人，比年初的402万人增加了191%。

20世纪初，我国为了加强对社会救助的监督工作，发布了《关于进一步安排好困难群众生产和生活的通知》，各中央部门加大了对社会救助工作的排查，包括对保障人数、保障资格、保障金的落实情况进行多方位的调查。这一举措的目的是加强中央对社会救助基金的监管，强调政府的财政主导权，避免了基金的流失和滥用。(www.xing528.com)

2002年列入各级财政预算的低保资金105.2亿元，其中中央财政拨款4亿元，省及省以下地方财政已安排预算资金59.2亿元。到2003年年底，全国接受了最低生活保障待遇的城市贫困人口达到2 300万人。

2）农村五保制度

农村五保制度和城市最低生活保障制度在社会保障体系中占有最重要的位置。中华人民共和国成立以后，党和政府非常重视照顾农村孤寡老人、残疾人、未成年人等没有劳动能力的人。20世纪50年代至80年代初期，在我国农村实行了五保供养制度，农村村民中符合条件的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养。1994年，中央发布的《农村五保供养工作条例》，用法律的方式规定了农村社会救助的内容，这一条例也标志着农村社会救助进入了一个新的发展阶段，它进一步明确了农村五保供养工作的性质、资金来源、集体责任等，从而对维护农村极端弱势群体的基本生活起到了良好的推动作用，并为农村五保供养工作提供了基本的法律依据。

但是，社会经济的发展和城乡一体化的趋势加剧，建立在集体经济上的农村五保制度和市场经济有冲突，所以需要对农村的五保制度调整以适应新的社会经济环境。在新时期的发展过程中，中央发布了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，进一步改革了农村五保制的相关工作和规定，加强了中央对社会救助工作的指导。这项制度保障的是家庭收入低于农村贫困线的社会成员，对这些达不到社会基本生活标准的家庭进行社会补助。建立农村社会最低生活保障制度，是社会保障体系中的重要组成部分，能够保障我国农村居民的基本生活，有利于城乡一体化。

根据民政部制定的《农村社会保障制度指导方案》规定，落实这一制度的办法是：①农村最低保障标准。这个标准要考虑到农村的经济水平和当地的物价水平以及农民的基本生活所需。②保障资金来源。各级财政分担的经费列入本级财政预算，村集体分担的经费从公益金中列支，各级财政分担的经费在使用中向贫困地区倾斜。③保障内容。根据各地的农村条件，实行不同的补助政策。