中国养老制度：升级实施双轨方案

1）双轨制的概念及特征

（1）双轨制概念

中国的养老保险模式是随着经济发展和社会制度的改革而改变的，而双轨制的养老制度模式，是中国特色社会主义市场经济下的产物。所谓双轨制是指企业退休人员和机关事业单位退休人员实行不同性质的养老制度。一方面，企业退休人员按照国家规定的标准缴纳保险费用；另一方面，事业单位由国家负责拨款发放养老金。

（2）双轨制的主要特点

我国双轨制社会养老保险制度的重要特征：首先是不同的统筹方式，企业人员依照既定的标准由单位和职工自行支付养老金，机关和事业单位实行财政拨款。其次，两类不同主体支付的渠道也不一样，企业退休者有属于自己的账户支付，而事业单位由国家发放。再次，国家规定的两类主体对养老金的支付标准不一样。两类主体退居二线后的实际收入区别很大。政府机构的养老金标准远高于企业退休老人的养老金标准，目前的差距是企业退休人员的3～5倍。

2）双轨制存在的问题

一是机关事业单位职工退休福利与企业职工退休福利存在较大差距，对公平性提出质疑。在双轨制的差别待遇下，公务员不仅养老金很高，而且在30年工作时长内由纳税人为其缴纳养老保险。企业职工只能领取公务员退休金的23%，但必须缴纳10万元以上的养老保险。双轨制养老金制度反映了典型的不公平政策和贫富差距。

二是虽然这两类主体在制度上是双轨制，但两种制度间存在着时间短、不合理等问题，阻碍英才的合理流动，不仅给人口流动时养老保险异乡接收和转移造成困难，还给改制带来障碍，如机关公务员已实行辞退制度、部分科研机构等事业单位转制为企业、事业单位开始实行全员聘用制等。

3）改革“双轨”制的思路(www.xing528.com)

企业员工的养老保险制度改革以来，收到了良好的成效，国家根据这个改革方向，着手对事业单位的员工养老制度进行改革。在制度的统筹方面，国家事业单位的养老制度要与企业职工的养老制度融合，保证制度的连接性，从而构成主要的养老保障体系。所以，从根本上解决问题的途径就是要统一这两项基本养老政策，同时要减轻利益相关者的损失，要求政府尽最大的努力协调各方利益来维护制度的改革的持续进行。

（1）公务员养老模式

在中国事业单位实行的基本养老制度是将基本养老保险与退休津贴相结合，具体是将社会统筹和个人账户相结合。另外，在两项制度的规模、缴费比率和支付方法上要保持一致。除每月基本养老金和个人账户养老金外，还应为改制实施前参加工作、实施后退休且缴纳满15年的老年人口提供过渡养老保障金，调整养老保险的机制，构建起事业单位的津贴制度，从而缓解社会因事业单位养老津贴过高产生的矛盾。根据上述养老金筹算，改制后员工的老年福利应由基本养老金和津贴构成，大概为它们之和的80%。

（2）养老保险制度应分类管理

对于事业单位的养老保险制度来说，都应当归于城镇企业职工养老保险制度进行管理并由国家进行统一拨款。同时，在机构内部施行“基本养老＋补充养老”的保险方法。另外，我国事业单位的养老制度运行要严格按照国家政策制定的原则来运行，这可以参考自己机关部门规定公务员养老保险金的各类设置标准来运行并确定补充养老金的标准。以深圳市为例，2007年，深圳率先开展公务员聘任制改制试点，兑现公务员聘任制，探索建立“社会养老保险职业年金”养老保障新模式，实现公务员与职工、职工养老的统一。2008年，国务院决定在广东等五个省市开展事业单位养老保险制度改制试点。在总结公务员养老保障制度改制经验的基础上，深圳市发布了《深圳市事业单位职工养老保障试行办法》并顺利实施。其中最重要的是建立了职业年金制度，这是对单位内工作人员的奖励，用这样的方法来激励他们提高服务效率，争取高额福利，从侧面反映了国家对政策的重视，这也是养老保险制度的一部分。在该市颁布的第三期养老保险制度中对“新人”的规定进行了调整，提出了“社会养老保险＋职业年金”的养老保障制度，由深圳市事业单位在职人员试行。深圳市人民政府、人力资源和社会保障局负责人说，这一改制使政府机构和企业的养老金制度得以运转。国家养老保险制度在实行单轨制方面迈出了重要一步，扫除了政府机构人手流向企业的障碍，为深化政府机构岗位管理和就业制度提供了保障。

经由二十多年的不断改制，我国企业职工养老保险制度已经形成了企业、个人和国家共同出资的模式，但20世纪50年代建立的政府机构工作人员退休制度仍在继续，保留了个人不缴费和养老金财政分配的旧模式。养老“双轨制”带来的重要问题：一是机构和企业员工的养老福利存在较大差距，对老年福利的公平性提出质疑；二是养老制度中机构和企业之间存在双轨制。新兴市场，制度之间缺乏合理的转移和继承安排，阻碍了英才的合理流动。

4）养老金并轨改革

中国人口年龄结构与养老保险制度的福利效应主要表现在以下几个方面：其一，中国人口年龄结构将在未来数十年内有较大的变化，人口老龄化是不可避免的趋势，尤其是城镇人口的年龄结构将更老化，传统养老保险制度的可持续运行面临严峻的考验。其二，中国的城镇养老保险制度在1997年以前基本上采用的是传统的现收现付制，1997年后的改革引入了个人账户制。但个人账户的空账，使养老保险制度实质上还是现收现付制的性质。其三，采用局部均衡的分析框架，即价格和工资为外生给定，比较现收现付制和基金制两种制度的收益，在可预见的未来，现收现付制的相对收益率较高。与此等价的另一个解释是中国经济处于动态无效状态，因此在未来相当长的时期内中国的养老保险制度还是应当采用现收现付制。鉴于这个结论，论证了现收现付制在中国的可持续性。其四，人数年龄结构的变化和养老保险制度的引入，将对一个经济体的储蓄、消费和劳动力供给产生深远的影响，故而影响经济增长。因而，在人口年龄结构变化的客观环境下，应利用一个更为普遍的分析框架来研讨选择不同养老保险制度的福利效果。