我国城镇职工基本养老保险制度的优化方式

1）我国城镇职工基本养老保险的产生与发展

中华人民共和国成立不久，我国开始小范围探索养老保险制度。1953年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，商业、民航、金融、粮食、水产、外贸、地质、造林、石油、供销合作、国营农牧场等产业部门按规定实行养老保险制度，这些部门的企业需要缴纳企业职工工资总额的30%作为社会保险基金，作为保险基金用于职工退职退休等后的专用资金。1955年国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，首次明确规定了国家机关工作人员的退休条件和退休待遇。1958年2月颁布的《关于工人、职工退休处理的暂行规定》，是我国首部统一养老保险制度的单独法规，对企事业单位和机关人民团体的工作人员实行统一的养老保险制度。但到“文化大革命”时期，当时运行良好的养老保险制度遭到破坏，企业无法负担社会保险基金的缴纳任务，社保机构被撤销，养老保险工作的管理无法正常开展。直到党的十一届三中全会后，养老保险等社会保险工作才得以恢复重建。1995年3月发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中明确了我国企业职工养老保险制度改革的目标和“社会统筹与个人账户相结合”的原则，对基本养老保险的计发办法、个人账户管理等重要问题进行改革。在实际的职工养老保险制度的试点改革实践中，各个地区所采取的关于“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案各不相同，尤其是个人账户的方面非常不一致。直到1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的出台，才进一步地统一全国的改革方案。2005年国务院下文进一步扩大基本养老保险覆盖范围，推进改革基本养老金的计发办法，并且逐步做实个人账户，至此，我国职工基本养老保险制度逐步开始全面发展。

2）我国城镇职工基本养老保险制度的内容

根据我国现行有关基本养老保险的政策规范，该制度主要包括如下内容：

（1）覆盖范围

我国现行基本养老保险制度的覆盖范围包括国有企业、外商投资企业、城镇集体企业、城镇私营企业以及其他城镇企业及其职工，实现企业化管理的事业单位及其职工。同时，省、自治区、直辖市人民政府可以以自身实际情况为依据，将城镇自由职业人员、城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。^[6]

（2）领取条件

根据现行的政策，领取养老保险所需要具有的条件：①劳动者个人年龄达到法定的退休年龄并完成办理退休的手续；②劳动者个人和所在单位依法参加基本养老保险并且定期按规定履行缴费义务；③个人缴费时间累计满15年（含视同缴费年限）。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定法定退休年龄为：男年满60周岁、女干部年满55周岁、女工人年满50周岁；从事特殊工种的劳动者，男性年满55周岁、女性年满45周岁；因病或非因工致残完全丧失劳动能力的，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，男年满50周岁、女年满45周岁。另外，在国有企业改革过程中，一些人员安置任务比较重的企业中符合条件的职工，可以根据1994年国务院发布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和1997年发布的《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》办理退休手续。同时，考虑到纺织行业的特殊性，对纺织行业职工的退休办法另行规定，其依据是劳动和社会保障部1998年发布的《关于做好纺织行业压锭减员分流安置工作的通知》与劳动和社会保障部1998年发布的《关于切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作的补充通知》，这两个通知规定，有压锭任务的纺织行业，具备以下4个条件的下岗职工可以提前退休：纺纱、织布两个工种中的挡车工；工龄满20年，在挡车工岗位上连续工作满10年且办理提前退休时仍在挡车工岗位上；距国家规定的退休年龄不足10年；技能单一，再就业有困难。在符合这四项条件的基础上，总人数还需要进行调控，必须控制在一定的指标范围内。

（3）基金来源

根据现行政策规定，基本养老保险基金来源于企业缴费与劳动者个人缴费。其中，企业缴纳基本养老保险费，一般缴纳费用数额需超过企业总工资额的20%，具体的缴纳比例由各省、自治区、直辖市政府自行确定。部分的省、自治区、直辖市由于存在离退休人员数量多、养老保险负担重的现象，在确定缴费标准时需要超过企业工资总额20%的，需上报劳动和社会保障部、财政部审批。^[7]职工个人从1997年起按本人工资收入的4%缴纳基本养老保险费，逐步提高到8%。城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者等非工薪收入者，可以按照当地职工平均工资作为缴费基数，并由个人按照规定的费率向所在地区的社会保险机构缴费。

（4）筹资方式

根据现行政策，基本养老保险采取征费制。其中，企业缴费全部记入社会统筹基金，个人缴费全部记入个人账户，前者充当社会统筹基金的来源，后者则属于职工自己所有，但当职工或退休人员死亡时，其个人账户内的个人缴费部分养老金可以按继承法由他人继承。

社会统筹是指社保资金在政府的指导下，依法以统一的原则和标准，按规定把分散在各企业、各部门的资金集中起来，实施统一的管理、分配和使用。^[8]社会统筹的好处主要有两个：一是实现养老保险社会化，改变过去充分供给与分散管理之间的不合理模式，逐渐实现各地区直至全国养老保险体系的一体化；二是解决分散管理情况下各个企业之间出现的不均负担问题。当然，需要强调的，社会统筹并不是排斥个人积累保障基金。

个人账户，指的是个人基金账户，针对我国目前的基本养老保险制度，其有三层含义：一是个人账户基金强制实施以个人缴纳为主，企业缴纳为辅的办法。二是个人账户归职工个人所有、使用，不作为社会互济。在职时，采取完全积累方式实施基金管理；退休后，按月支付发放。三是基本养老金的个人账户的支付，与在职时职工本人的贡献和工资相关。

实施社会统筹能充分体现出养老保险互济性，并便于体现统一标准、运作的优越性。实施个人账户则充分的调动了职工个人的积极性，减少乃至避免了社会保障中的风险，尤其是道德风险，良好地体现了权利与义务对等的关系。从管理的角度来看，还提高了管理的透明度，增加了管理机构的责任感。同时，在市场经济条件下，还促进了劳动力的流动。

（5）计发办法

计发办法，是养老保险制度中的关键一环，涉及广大参保人员的根本利益。依据新政策的规定，多缴多得，以形成“多工作、多缴费、多得养老金”的正向激励机制，并且这样也更加适合退休人员的平均寿命的现实情况。(www.xing528.com)

新政策还对不同时间参保的职工，有不同的规定，即“老人”老办法、“新人”新办法、“中人”逐步过渡。

①“老人”是指2006年1月1日前已经离退休的参保人员，仍按原来的规定发给基本老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。

②“新人”是指1997年在养老保险制度实施以后参加工作的劳动者。“新人”需要累计缴纳满15年，并在退休后以月单位发放基本养老金。其中，基本养老金由两个部分组成，即统一发放的基础养老金和个人账户中的养老金。基础养老金的月标准是以退休当年所在地上一年度的在岗职工月平均工资以及退休职工个人的指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满一年以1%每年的增幅增发基础养老金。职工的个人账户的养老金标准则采用个人账户储存额总数除以计发月数的方式计算，其中计发月数以利息、职工本人退休年龄、退休时城镇人口的平均预期寿命等因素为依据确定。^[9]

③“中人”是指1997年养老保险实施前参加工作、2006年1月1日后退休的参保人员，缴费时间累计满15年的“中人”，除了发放基本的基础养老金和个人账户养老金这两种养老金的基础上，还向“中人”发放过渡性的养老金。过渡性养老金计算标准为职工1997年后工作年限的总缴费工资的指数化的1.4%，但具体还得由各地政府按照基本待遇水平来确定。对于达到退休年龄但缴费年限不满15年的人员，不发放基础养老金；个人账户内储蓄一次性发放给本人，终止保险。^[10]

3）我国城镇职工基本养老保险制度改革的难点——养老保险转制成本的消化问题

（1）转制成本的含义和规模

基本养老保险制度筹资模式由现收现付制向社会统筹与个人账户相结合（以下简称“统账结合”）的部分积累制转变。

任何一种制度变迁都会伴随着转制成本，养老保险制度也不例外。养老保险涉及三部分人的利益：第一部分是已经退休的职工（“老人”）；第二部分是在原制度下参加工作但尚未退休的职工（“中人”）；第三部分是新制度后参加工作的人（“新人”）。在原有现收现付制下，“老人”的全额养老金和“中人”在工作以后已经积累起来的养老保障要求权没有得到体现，在实行了新制度以后，“老人”的养老金由谁支付，“中人”的个人账户的“空账”部分由谁承担，这就构成了养老保险的转制成本。从政府的角度来看，转制成本转化成了政府的隐性债务。

（2）转制成本的负担方式

在养老保险制度转换时，我国政府并未选择负担转制成本，而是由统账制度中社会统筹部分的保费收入来消化新旧制度交替的成本。当新收缴的养老保险基金统筹部分不足以支付退休人员的养老金时，计入个人账户的资金同时就用作支出了，由此使“个人账户”变成了“空账户”。

用统账制度负担转制成本带来一系列问题：一是对个人账户的本利和具有所有权，当“中人”和“新人”成为“老人”时，个人账户的空账运行将构成未来的巨额债务，同时个人账户失去了保障能力，必然对以后的新人造成更沉重的负担。二是为了维护现有制度的顺利运转，将老人和中人的要求权费用转嫁给现在的就业者，必然会导致保费率的上升，从而收缴率降低，现有制度收支平衡将受到严重的威胁，出现欠账问题，新制度的健康发展没有保障。

（3）转制成本应采取的消化方式的思路

首先需要解决养老保险的个人账户空账运行问题。面对个人账户的空账问题，部分学者认为，个人账户制度在我国不可行，个人账户制度无益于解决人口老龄化问题，还加大了老年人的贫富差距，也无力降低企业和个人缴费率，同时面临着投资失败的风险。其实空账问题并非是制度设计造成的，个人账户制有利于基金的积累，将在未来减轻政府的负担。但个人账户的健康发展首先要将空账部分做实，然后经过严格的监管和控制，这样才会实现资金积累的良性发展。而且，几十年的现收现付制度引发的国家和企业负担越来越重的事实已经说明现收现付制不可行。做实个人账户，有三个层次的含义：第一层是要将当期收缴的个人账户基金做实，不再挤占和挪用新产生的个人账户基金；第二层是要将制度改革后的账面欠账部分补足；第三层是要将历史欠账补足，以及对于“中人”隐性债务的补偿。

要解决空账问题，就要解决空账背后的深层次问题，隐性债务是空账产生的根本原因。社会统筹基金与个人账户基金的合并管理又为资金的借用提供了方便，社会保险机构管理与监督的一体化又使得对资金的使用无从把关。要解决隐性债务问题，首先，要对“老人”和“中人”的历史债务做出精算，明确其应当得到的合理补偿，政府要对这一历史债务的解决提出明确的方案，国家、企业、个人合理分担责任。其次，国家要分步骤、分阶段地实施解决方案。在国家对于历史债务明确承担责任的前提下，个人账户才有可能真正做实。在做实个人账户时：一是“新人”现期缴纳的个人账户基金不能挪作他用；二是将制度实施起“中人”个人账户上的账面资金补足；三是对“老人”的个人账户中的空账一并做实。在个人账户做实的基础上，进一步探索养老保险基金市场化运作，提高基金的增值率。

人们在总结智利成功实现养老保险筹资模式转轨，从现收现付模式向个人账户模式改革的经验时，认为由政府全面承担所有社会保障成本、进而投入巨额资金支持新的模式的建立是顺利转轨的一个重要方面。考虑到我国的社会保障水平较低，目前的人口年龄结构尚较年轻等因素，同时据世界银行测算，我国政府为了推进社会保障模式的转轨所需要承担的社会保障债务的规模会比智利小，但实现这一目标对我国政府来讲也将会是一项艰巨的任务。国家为此可以采取的措施有加大财政支出、开征新税种、变现部分国有资产、发行特种国债等。