我国社会保障立法的未来发展趋势及优化

民生保障的迫切要求，经济体制的转型，经济全球化的历史背景，这些都对我国社会保障法制建设提出了更高的要求，建立健全社会保障制度刻不容缓。面对社会保障立法的不足和问题，我们应该分析客观原因，积极努力寻找到对应的行之有效的解决方法和改革途径，加大法制建设力度，加快推进我国的社会保障法律制度走向成熟和完善。社会保障法的完善离不开质和量两个方面。就质的规定而言，首先要求社会保障法律体系中的主干法律跟与其配套的法规、规章等之间有机的联系在一起，共同形成一个逻辑严密的多层次的法律结构；其次，需要它们的内容上协调一致、互不矛盾、互不抵触，保证法制统一和两者统筹兼顾、互相协调。就量而言，首先，社会保障法律体系需要有直接的宪法作为依据；其次，在社会保障法律体系中，对于社会保险、社会福利、社会救助、军人保障等需要有专门的法律；此外，在社会保障法律体系中还不可缺少与上述法律、法规相配套的若干条例、规章等。以此作为标准，完善中国社会保障法应该从以下几个方面着手：

1）明晰立法规划，强调社会保障立法体系的完整性

我国社会保障立法中的国家立法缺位，直接导致了行政立法和地方性立法的畸形繁荣，由于缺乏国家立法提供立法依据和基本框架，行政立法和地方性立法往往出现各自为政、割裂分散的局面，这些都严重影响了社会保障制度的建立与完善。因此我国在改革和完善社会保障制度过程中，应对立法规划进行科学设计和统筹规划，从宏观上把握社会保障法制建设的发展方向和发展规模。应当重视和加强最高立法机关对社会保障的专门立法工作，尽快制定社会保障基本法和单项法，健全社会保障法的体系结构。至于采用综合立法模式还是选择分散立法模式、是先制定基本法还是先制定单项法的问题，一方面可以借鉴外国的成功经验，另一方面更应立足于我国的具体国情和立法环境。从目前我国的实际情况看，在短时期内制定综合性的社会保障基本法客观上还存在较大困难，也就是说目前采用综合立法模式的立法条件还不成熟，而采用多步单项并立的分散立法模式比较切实可行。所以国家在已有《社会保险法》的基础上，还需有计划地逐个制定其他保障项目的单项法律，在条件成熟的时候再出台综合性的《社会保障法典》，最终构建“一法统驭，多法并存”的社会保障法律体系。

2）规范立法体制，追求社会保障立法形式的科学性

如果说以前行政立法政出多门、地方性立法过于分散，是由于社会保障制度在改革过程中“尝试”的某种需要，那么现在随着改革目标的明确、随着我国社会保障制度进入总体设计和整体推进的阶段，应该高度重视社会保障立法在体系上的统一性、内容上的协调性、适用上的权威性。在加强国家立法的同时，严格规范社会保障的行政立法和地方性立法，要明确立法权限、规范立法形式、讲求立法技术，提高立法质量。对质量差、内容乱、形式又不规范的行政立法和地方性立法，该清理的清理，该修改的修改，该统一的统一，保证社会保障法律规范自身的统一、协调和稳定。

3）完善立法内容，注重社会保障立法内容的全面性

一个完善的社会保障法律体系，其立法的内容应该全面涵盖所有社会保障项目和社会保障的全过程，并且使各个项目、各个环节能够相互协调和彼此衔接，只有这样才能为社会保障事业的全面展开和整体发展提供法律依据，为全体社会成员提供全方位、多角度的社会保障。

在完善我国社会保障体系的过程中，一定要处理好局部与整体、城市与农村、实体法与程序法的相互关系，立法工作既要强调重点，又要统筹兼顾，既要区分轻重缓急，又要注意协调统一。在优先确立和完善社会保险制度的同时，兼顾社会救助、社会福利和社会优抚等其他保障制度的协调发展。在优先对城市居民、企业职工落实和实现社会保障的同时，也要有计划地有步骤地把广大农民纳入社会保障的范畴，应当根据农村实际情况重视农村社会保障的制度建设，积极探索建立农村社会保障体系的具体途径与方式，逐步缩小城乡保障差距，最终实现覆盖全体国民、城乡统筹的一体化的社会保障体系。

4）强化实施机制，保证社会保障法的强制性与权威性(www.xing528.com)

我国社会保障法实施机制薄弱的主要原因，是缺乏法律责任和制裁措施的规定。其实，一个具体的法律规范应当由假定、处理和制裁三部分内容构成，制裁部分最直接体现法律规范的强制力和约束力，是法律规范能够得以实施的保障。缺少法律责任和制裁措施的规定，是法律规范本身的硬伤和缺陷，它直接影响法律规范的威慑作用，从而导致规范效果难以奏效。对资金的征缴办法、缴费主体的义务、基金的管理运作、支付标准的计算等内容要么仅仅规定了义务却没有规定不履行义务的法律责任，要么即便规定了相应的法律责任，但是制裁力度明显不够导致立法的缺陷。社会保障制度运行的过程中，国家强制是社会保障制度的特点之一，凭借国家强制手段建立起来的社会保障制度需要强有力的实施机制来保障其贯彻实施。所以要强化社会保障法的执法刚性和强制力度，建立健全科学、高效、安全的社会保障管理机制、监督机制、社会保障争议处理机制防止和减少违法犯罪行为的发生；同时完善相应的法律责任制度，及时惩处和制裁违法行为，追究违法者的法律责任。只有这样才能保障社会保障制度健康、有序、良性地运行。

5）地方立法转变为中央立法

当前，中国社会保障立法主要是地方立法。各省、自治区和直辖市都各自颁布了一些地方性法规、规章，以此来确保当地的社会保障项目顺利施行，这是社会保障制度在部分地区综合试点改革或部分单位带头试点的需要。但在进入社会保障制度整体推进阶段时，必须有计划地制定面向全国的社会保障法律法规。对社会保障进行立法，可以保证社会保障制度在全国范围内走向统一。因此，地区立法先行改革的基础上，也要为中央立法创造条件，努力实现中央立法指导地方立法。

6）由分散立法转变为集中立法

社会保障制度的改革在目前尚处于探索阶段，当前的社会保障立法分散。比如缺少综合性的社会保险法律，仅有养老保险、失业保险、医疗保险等单项保障法规；在社会福利跟补助方面，更是只做到“头痛医头、脚痛医脚”。国务院与其相关职能部门大多只是公布解决某一具体问题具体指示意见，导致出现数以百计的社会保障有关法律法规。过度分散的立法，有碍于社会保障的全面发展，也不利于社会保障项目的均衡协调发展。因此，现阶段的首要任务是集中立法。比如制定集中性的《社会保险法》《社会福利法》《社会救助法》等，用这些集中制定的法规去统领其他法律法规，促进整个社会保障法系统全面的发展，在整体上保证社会保障制度正常运行工作。需要注意的是，社会保障立法也不能过度集中，有关人士主张制定一部全面的《社会保障法》，这显然不现实。

7）由行政立法转变为人民代表大会立法

社会保障事业是代表全体社会的国家意志，它应该用国家立法机关立法来确保施行，再统率各类地方行政法规来具体实现。缺少人民代表大会立法，难以保证社会保障制度正常工作，不可避免地会影响各部门间的利益分割，最终会有碍于社会保障制度的统一。我们之前经历过行政立法阶段，之前所设立的行政法规为人民代表大会立法打下了基础，现在应该逐渐过渡到全国人民代表大会立法。从国家立法机关的角度考虑，应当对社会保障方面的法制建设进行关注，同时还要集中注意力制定基本的社会保障法律，比如《社会保险法》《军人保障法》《社会救助法》《社会福利法》等法律就需要早日出台。整个社会保障法制系统的建设需要人民代表大会立法来提供最高保证。