中国社会保障法律制度的历程

1）中华人民共和国成立以前的社会保障立法概况

远在两千多年以前，中国就出现了零星的社会保障思想。历代封建王朝也曾采取过一些保障黎民百姓生存的措施。但是中国的社会保障立法基本处于空白状态，直到20世纪以后，在西方工业化进程的影响下，社会保障立法才开始在中国萌芽。我国最早的社会保障立法文件主要有：北洋军阀政府的《矿山条例》（1914年）、《劳动保险草案》（1929年）；国民党政府的《工厂法》（1931年）、《最低工资法》（1936年）以及有关职工福利的四项立法（1943年）等，其中《矿山条例》是我国最早的社会保障法律规范。

从土地革命、抗日战争到解放战争时期，中国共产党领导的革命根据地和解放区政府，曾制定过一系列涉及社会保障内容的法规和文件，如《中华苏维埃共和国劳动法》（1931年）、《关于改善工作人员生活办法草案》（1940年）、《东北公管企业战时暂行劳动保险条例》（1948年）等。这些立法实践为中华人民共和国成立后的社会保障法制建设积累了宝贵经验。

2）中华人民共和国成立以后的社会保障立法历程

（1）前30年的社会保障立法

在中华人民共和国成立以后我国开始建立了现代意义上的社会保障法律制度。中华人民共和国刚成立，党和政府就很重视社会保障的法制建设。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》作为临时宪法曾有“逐步实行社会保障制度”的规定；1954年的第二部《宪法》规定中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。《共同纲领》为中华人民共和国创建社会保障法律制度提供了最根本的宪法依据。

①中华人民共和国成立初期，是我国社会保障法律制度的创立阶段。我国的社会保障法制建设是从建立社会保险制度开始的。1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，并经1953年、1956年两次修订，对企业职工的生育、疾病、工伤、老年等生活待遇、医疗保健和社会福利等社会保障内容都做出了规定。《劳动保险条例》是中华人民共和国成立后的第一部社会保险法规，也是中华人民共和国成立初期最重要的一个综合性社会保障立法，它初步构筑了我国企业职工劳动保险制度的基本框架，确立了“国家保障”与“企业保障”相结合的基本格局，奠定了我国与计划经济体制相适应的社会保险制度的基础。

与此同时，我国还逐步建立起国家机关和事业单位工作人员的社会保险制度。主要的立法包括1952年的《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》、1950年的《国家机关工作人员退休处理暂行规定》、1954年的《关于女工作人员生育假期的规定》和《国家机关工作人员退职暂行规定》等，内容涉及国家机关和事业单位工作人员的公费医疗、女工保护、退休退职、伤亡抚恤等许多方面。

这一时期，国家有关社会救济、社会福利和社会优抚等保障项目的法规、规章也陆续颁布出台，主要有1950年的《救济失业工人暂行办法》、1953年的《农村灾荒救济粮款发放办法》、1956年的《职工生活困难补助方法》以及1950年的《革命残废军人优待抚恤暂行条例》等五个关于军人优抚的条例等。

②1957年以后的十年，我国社会保障法制建设的主要任务是对社会保障制度进行适当调整，以适应全面展开社会主义经济建设的需要。1957年和1958年国务院颁布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定》与《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，这是我国第一次对养老保险进行统一立法，开始对企业职工和国家机关工作人员实行统一的退休离职制度。1965年卫生部和财政部联合发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，1966年劳动部和全国总工会发布了《关于改进企业职工医疗制度几个问题的通知》，对公费医疗和劳保医疗制度进行了改革，解决医疗支出过大、浪费严重的问题。此外，国家颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》（1962年）、《关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》（1965年）等法律文件，妥善安置城镇精简职工的生活，并逐步创建农村合作医疗制度。这一时期农村五保户保障制度、军烈属优待制度也都有相应的调整。

③“文化大革命”时期，是我国的社会保障法制建设受到巨大挫折、社会保障制度遭到严重破坏的时期。主管救灾救济、社会福利等事务的内务部被撤销，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪，劳动部门的管理职能被削弱，社会保障工作无人管理。1969年财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》草案，迫使初见成效的劳动保险基金筹集、管理和使用制度停止，劳动保险变成了“企业保险”“单位保险”。同时也严重干扰了社会救济、军人优抚、职工福利工作。

（2）改革开放后的社会保障立法

①1978年以后，我国迈入了改革开放时期，开始以经济建设为中心，社会保障的法制建设也进入一个恢复和探索的新阶段。这一阶段社会保障法制建设的工作重点，在于配合经济体制改革的进程和适应劳动用工制度改革的需要，一方面恢复和重建被“十年动乱”中断了的社会保障制度，另一方面根据新形势的需要，为改革和发展社会保障法律体系进行探索性的尝试。

1985年9月通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，首次提出“社会保障”这一概念，明确要建立包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等在内的“社会保障制度”，社会保障立法的步伐不断加快。这一阶段颁布实施了一系列法规、规章。1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、1983年《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》、1980年《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》、1989年《关于公费医疗管理办法的通知》、1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》、1992年《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革的有关问题的通知》、1988年《女职工劳动保护条例》、1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》等，目的在于改革企业职工养老保险制度、改革公费医疗制度、建立失业保险制度。

②1993年中共中央颁布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了关于我国社会保障制度的进一步改革的一些原则性要求：要建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保障体系和社会救济制度，提供最基本的社会保障。经济体制逐渐由计划经济转向市场经济，建立新的与社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律体系开始变得越来越重要，中国的社会保障法律制度开始进入一个全面改革和完善的阶段。(www.xing528.com)

1993年，我国进一步深化了养老保险制度的改革，把“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式确定为我国城镇企业职工基本养老保险制度的基本模式。1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、1999年《失业保险条例》和2003年《工伤保险条例》的颁布，标志着我国已初步建立了与市场经济相适应的失业保险制度、城镇职工医疗保险制度和工伤保险制度。1999年制定了《城市居民最低生活保障条例》，在社会救济法律制度中建立起城镇居民最低生活保障制度。2004年《军人抚恤优待条例》的修改、2006年《农村五保供养工作条例》的修订，推动了社会优抚、农村扶贫制度的发展。

至此，我国在社会保障立法上取得了令人瞩目的成就。全国人大及其常委会制定了一系列涉及社会保障内容的法律，如《未成年人保护法》《职业病防治法》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》《老年人权益保障法》《劳动法》《母婴保健法》《社会保险法》《就业促进法》和《劳动合同法》等。社会保障行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章相继出台，其立法涉及面之广、法规数量之多，是我国社会保障立法史上的首次。

（3）《社会保险法》的颁布

我国从20世纪末开始着眼于国家级的社会保障专项立法。1993年由原劳动部牵头组织起草《中华人民共和国社会保险法》（以下称《社会保险法》），从调查研究、酝酿起草、征求意见、审议修改，到全国人大常委会四次审议并最终高票通过，十六年磨一剑，《社会保险法》于2010年10月28日由十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过，自2011年7月1日起施行。

《社会保险法》是我国社会保障法律体系中起支架作用的重要法律。它的诞生弥补了我国社会保障立法中法律缺位的缺憾，是我国社会保障领域第一部基础性法律，也是中华人民共和国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律。它的颁布实施，是我国社会保险制度建设从长期改革试验走向成熟、定型的客观标志，使我国社会保险制度进入可持续稳定发展的法制化轨道。

《社会保险法》共12章98条，在全面总结我国社会保险制度改革发展实践经验的基础上，广泛借鉴世界各国有益做法，确立了我国社会保险制度的总体框架、基本方针、基本原则和基本制度，涵盖面广，内容丰富，充分体现了公平优先、覆盖全民、统筹城乡、突出维权、明确责任、规范管理的立法理念。其主要内容包括：

①确立了我国社会保险体系的基本框架。规定国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

②确定了社会保险制度的基本方针。坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，坚持社会保险水平与经济社会发展水平相适应。

③规定了社会保险制度的筹资渠道。明确了用人单位、个人和政府在社会保险筹资中的责任。

④规定了各项社会保险的待遇项目和享受条件。以保障参加社会保险的个人及时足额领取社会保险待遇，并扩大了参保人员的各项社会保险权益。

⑤完善了社会保险费征缴制度。在总结《社会保险费征缴暂行条例》实施经验的基础上，增强了征缴的强制性，为加强征缴工作提供了更有力的法律保障。

⑥强化了社会保险基金管理和监督制度。规定了由人大监督、行政监督、社会监督共同构成的比较完善的社会保险监督体系，以维护社会保险基金安全和社保信息安全。

⑦完善了社会保险经办服务的内容。对社保经办机构的职责做出了比较全面的规定。

⑧规定了违反《社会保险法》应当承担的法律责任。