街道官员参与旧城更新的潜力分析

城市空间生产何以成为地区发展的有效途径？城市官员，尤其是基层的下级官员何以有参与甚至是主持空间改造的可能性？官员们空间改造的经验和知识从何而来？若不是特定的时空背景和制度条件，老Z的发展大计恐也是有心无力。

（1）城市空间商品化：空间生产利益博弈的制度起点

城市空间的商品化经历了两个阶段，首先是土地的商品化，继而是土地以及其上的建筑和景观综合而成的空间的商品化。20世纪90年代的土地使用制度改革使城市土地不再像计划经济时期仅具使用价值供行政划拨使用，而是成为市场经济条件下城市政府可支配经营的最大的国有资产，也成为资本再生产的最热投资对象。城市政府的主体性被大大激发，提高城市土地利用率、出售土地使用权成为其获取城市发展资金的重要渠道。为了扩大地方财政收入，中心城区的土地高价迅速使政府及官员在传统空间保存和新空间建设中选择了后者。

另一方面，土地制度改革之后的住房商品化改革改变了计划经济时期住房作为纯粹集体消费品的公共福利属性，住房的交换价值不仅炒热了地产市场和房价，也使拥有住房所有权的城市居民成了城市空间利益的直接相关者。土地与土地之上建筑物的商品化，以及土地及房屋空间权属的分离和相关利益的分化，使得城市政府、开发商、城市居民都会在空间生产与再生产的过程中有利益的得与失，城市空间生产的参与者趋于多元，生产过程逐渐成为利益博弈的过程，城市空间公平正义问题日益受到关注。

（2）事权下放：城市官员的空间实践积极性被激发

在当时转型初期的“乱世”，迅速变革和低制度化所带来的弹性空间使“主事者和建设者被压抑已久的创造之情和干大事的真诚努力”（于海，2011）有了实现空间，除了地方财政收入、“唯GDP”政绩衡量标准的驱动外，能在任期内、在自己权力所辖的范围内做出看得见的、能留下的成绩是许多官员重视物质空间建设的重要原因。官员个人的价值偏好和性格因素伴随着其结构地位和政治资源一同发生作用，出了不少成就感和责任感使然的“英雄”，希望在这座自己出生和成长的城市中留下自己的“空间作品”。

而规划权及事权的下放，促成了并不位居高位的基层官员支配某些特定空间的可能性，从而大大激发了其参与空间生产的积极性。改革开放以前，城市建设由市级政府直接管控，区级政府自主编制规划和决策土地批租事宜都是在20世纪90年代初土地制度改革之后开始的。20世纪90年代中期，市政府重视社区建设，加强社会发育，下放事权财权，作为基层政府的街道一级对于辖区建设有直接权力。城市政府作为空间开发的主体，不再是单一的一派，而是各个层级、各个具体官员的复合体，成为政府内部分化和博弈的制度前提。(www.xing528.com)

我必须关注这个地方的建设，而不是简单的交办者。当时的卢湾区区长非常重视社区建设，为每个街道聘任了专家学者担任顾问，鼓励办事处主动参与社区建设。（访谈记录1，见附录2）

（3）金融危机：基层官员争取空间支配权的机遇

虽然事权下放使老Z的政治资源增加，但在寸土寸金的中心城区，经济资源不足的区区街道主任是无法从大开发商和上级政府的结构性联盟手中争取到空间生产的主事权的。老Z得以争取到在辖区内大搞田子坊开发的时间，其直接原因便是1997年爆发的东南亚金融危机。危机直接影响了国际金融中心香港，这对当时以港资为主的上海房地产开发市场冲击极大。当时仅卢湾区就有14块土地“晒太阳”，“（政府）通过银行贷款拆了房子，结果开发商破产跑了，政府每天要付的银行利息等于一辆桑塔纳开进黄浦江（以桑塔纳高昂的时价比喻当时区政府经济损失之大）”。为了激活闲置的土地及空间资源，上级政府对于老Z这帮基层官员的积极作为非常鼓励与支持。

淮海路有油水，区里要管；泰康路是糟粕，区里不要管，我想办法，由我来开发，你们（区里）不要管。（访谈记录1）

（4）先进理念：城市开发的空间范本与合理性来源

如果说城市政府在空间生产的过程中只是单纯的物质利益驱动，官员们在主持城市建设和改造时是毫无依据的“大干蛮干”的话是有失偏颇的。中国城市空间重构的过程从不缺“时髦”话语和先进理念，这些话语和理念多来自西方城市的先行经验和学术界的前沿讨论。城市大开发的初期，由于土地批租收入主要来自境外，投资者在带来资本的同时也带来了西方经验与已经做成的空间范本，在摩天楼、中央商务区、欧式风格的郊区新镇等一系列全球化城市景观陆续出现的同时，城市官员们也将物质空间背后的“新城市主义”“田园城市”“可持续发展”等话语“拿来”，这些话语或多或少成为城市改造的方向和依据，并在城市大开发遭受正当性质疑时为主政者提供合理性支持。与此同时，各级官员有了越来越多“走出去”的机会，且不论对官员出国考察的目的动机及作用的质疑，其中的“有心者”在亲身体验过一些国外的城市空间范例后，获得了生产自己空间的经验与灵感。如上海第一条轨道交通淮海路段建设时，时任的区级官员从自己的东京银座参观经历中学到了“地铁站上建商场和商务楼”的经验，将交通枢纽的人流聚集优势转化为潜在的消费力，借市政项目的建设推动了一条商业街的更新。本案的关键开发团队从街道官员到商人到艺术家无一例外拥有境外游历的经验，所以这个在当时当地看似“另类”的空间更新方式并不是毫无依据，而是西方发达城市业已运作成熟的旧城更新模式和理念，包括有机更新、遗产保护、SOHO等。而同样有着类似空间考察经历的上级官员，也或多或少具备了接纳田子坊式更新的眼光和理念基础。