上海城市更新的主导力量与发展策略

（1）政府主导模式

20世纪80年代以前的旧城改造几乎全部是政府主导模式，政府（或单位）出资并组织改造，无偿分配给居民，体现了计划经济体制下的住房福利。地方财政每年还需拨出一定资金用于旧房改造，只有投入、没有收回。由于政府财力有限，更新进程很慢，规模也不大。

除了这种计划经济体制下的政府统包模式，政府的主导力量也体现在改革开放以后的市政基础设施建设方面，如高架路、越江大江隧道、轨道交通、道路拓宽等项目，都是政府主导的市政项目。此外，以市容环境整治、美化城市为目标的改造，如延中绿地、太平桥绿地、世博改造等项目，也均为政府主导。由于建设项目的性质，也决定了项目的资金来源多为财政支出，改造方式多为全部拆除，而项目地的原住民也均被异地安置。

（2）市场主导模式

市场主导模式是指房地产开发经营、利用土地极差进行旧城更新改造的模式。20世纪80年代，上海市部分房地产开发公司就曾做过类似尝试，如市房产经营公司对徐汇区潘家宅地区的改造。1992年后，本市及境外的房地产开发公司通过土地批租获得土地使用权，自筹资金或向银行贷款，进行房地产开发。仅“八五”期间（1992—1995年）累计出让土地1 166幅，土地出让收入达84.6亿美元、110.6亿人民币，用于出让地块内的单位及居民的动迁安置，以及市政基础设施建设。

市场主导模式对上海旧城更新改造具有很重要的意义，主要体现在优化了城市土地利用结构，加快了中心城区的旧改。据统计，“八五”期间市区出让地块共拆除房屋247.5万平方米，市场驱动无疑大大加速了拆危进程。通过土地出让金收益的投入，也极大完善了市政基础设施的建设。此外，市场模式也加速了土地有偿使用改革的深化。(www.xing528.com)

（3）社会主导模式

上海城市更新中的社会主导模式，不同于西方的社区规划。早在20世纪50年代，一些国内城市就曾试行通过民建公助的办法推进旧城改造更新。1978年，上海开始采取“积极鼓励和支持爱国人士、华侨及其眷属筹集资金、材料在本市建造住宅”的政策。1988年，城镇居民个人建房投资有了更大发展，形式以民建公助转向集资建房及合作建房，上海的住房合作社也开始从社会型住房合作社向企业型住房合作社、解围解困型住房合作社等不同类型转换。自20世纪90年代大力推进房地产市场发展、推行住房体制改革以后，这种社会主导模式也逐渐淡出。

单位主导的联建公助模式成为一种特殊做法，以参建单位投资为主，居民自愿出资参建，建成后住宅作为有限产权卖给原住民，剩余房屋由投资单位获得用于分配给职工。“七五”期间共有8个区积极推行了这种模式，共建设各类住宅200多万平方米。另有民建公助办法，即在有关公共部门的组织下，居民和职工出资为主，单位提供一定的经济帮助，在私房集中地段对危棚简屋进行改造，以解决职工的住房问题。

以上旧城改造模式以主导的行动者为分类依据，在上海城市更新的几个发展阶段中，政府逐渐退出了既是出资人又是组织者的包办角色，而转向市场出资、政府组织的房地产开发模式，2004年后继而转向开发商出资并组织的模式，政府从具体项目中逐步淡出。此外，专家、技术的力量一直贯穿在上海旧城改造历程中，无论是搭建、平改坡、成套率改造，还是历史建筑的保护，都体现了专家及民间智慧，但在市场逻辑的趋动下，其影响力并不占主导。