城市政府的公共服务与空间生产

随着全球化进程的深入，城市逐渐成为全球网络中的重要节点。中央政府的放权分税改革，赋予了地方政府更多的权责利，本书因此将城市政府作为城市空间重构中的核心政府力。城市政府主要是指相对于中央政府而言的下级政府，另有地方政府、基层政府等说法。地方政府在转型期内外环境的交互影响下实际上已经成为“超级企业”：既拥有一般企业无法获得的公共资源（土地、环境、公共设施等），又拥有企业所不具有的行政权力、制定竞争规则的权力（如税收政策、城市规划）以及规避风险的特权（如银行贷款、融资等）（张京祥、吴缚龙，2004）。

关于地方政府的行为和目标没有定论，但有学者将其归纳为三种观点：第一，经理主义观点认为地方政府受官员控制，官员个人的目标和价值观对决策结果至关重要；第二，结构主义观点认为地方政府是上级政府的附属，是平衡社会中各阶级的力量；第三，工具主义观点认为地方政府是商界精英们的工具（Knox，2005）。其中，经理主义被广泛认可和采用，相关论述还有“城市企业家化”“企业家型城市”“地方政府企业化”等。对于中国城市政府在转型期的角色定位，主要集中于第三种——政府企业化，地方政府利用自己对行政、公共资源等的垄断性权力，像企业一样在城市空间生产中追逐短期经济与政治利益。简单将城市政府的空间生产动机定义为逐利，而忽视其投入公共服务、学习先进理念的其他面向，显然有失偏颇。下文便从公共职能、发展绩效及专业理念三方面将城市政府主导的空间生产方式进行分类，并介绍每一种方式中的城市政府与其他主要行动者构成的相互关系。

（1）公共职能主导的服务性空间生产

这种模式突出的是城市政府的公共服务职能，涉及的城市空间多为公共空间，如绿地、道路等市政设施，亦如福利房、保障房、配套商品房等居住空间。在20世纪90年代初期及之前，生产方式多为计划性生产，主要是利用财政资金及划拨土地进行城市建设；90年代以后，除了原先的计划生产方式外，也有政府确定项目及规模后，引进国有、民营或其他类型的经济组织进行建设；同时，城市基础设施、公共空间以及医疗、教育和文化、体育等公益性设施也是城市政府通过公共财政支出城市建设的重点。其中计划分配的生产方式不考虑投入产出，生产出来的空间只有社会属性。如工人新村的建设，主要参与空间生产的行动者是城市政府、单位及职工；又如城市的公益性设施，其主要参与空间生产的行动者是城市政府及其相关部门。而对于有限市场方式，这类生产方虽然仍以生产公共服务性空间为目标，但投资主体在保证社会效益的同时也要谋求空间生产的利润，参与的行动者除了城市政府，还有诸如政府背景的国有企业、纯民营企业等。以保障房为例，城市政府限价出让土地、限价将住宅出售给特定人群，生产出来的空间可以说是带有福利性质的商品，行动者之间既有行政关系、又有经济关系（余琪，2011：49—50）。

（2）发展绩效驱动的市场性空间生产

这种模式是指与城市政府有着密切关系的经济组织在政府的发展战略及规划之下进行城市空间的市场开发。这种模式主要涉及的项目是在城市总体发展层面具有重要意义的项目，如新城区、示范区建设等，这种项目城市政府经常会强力介入，采取的普遍方式是与投资方组建联合开发公司，甚至有的开发公司与相关政府职能部门在人员上是“一套班子”，这种极具中国特色的空间生产模式能保证政府意图的有效实现，同时强大的政府背景也使空间生产的过程少了许多行政阻碍。(www.xing528.com)

（3）专业话语支持的理想性空间生产

自20世纪90年代以来，城市美化、生态城市、垂直城市、城市遗产、田园城市等口号便陆续出现在中国城市建设的蓝本中，在外来资本解决了城市建设的资金缺口问题的同时，外来“先进城市”的观念、理论和经验参照（陈映芳，2008）更激起了城市政府前所未有的学习热情。在此大潮下，一些专业在国内迅速崛起。以城市规划为例，改革开放初期城市规划、设计和管理机构在全国范围内迅速恢复，“城市规划管理局”最初只是建设管理系统下属的一个小科室，但是很快成为独立的职能部门；全国设有城市规划专业的高校从20世纪80年代的八所发展到今天的近两百所。随着改革深入，实践领域的规划界面临了许多新情况，于是大胆借鉴了各国先进规划理论，学术思想空前活跃，教学、科研、生产紧密结合，城市规划迅速发展成为一级学科。

如今，城市规划、建筑设计、社会人文领域的专家学者逐渐成为城市空间生产的重要参与者，他们拥有城市空间生产所需的专业和符号资本，但仍需被体制所接受才能真正拥有空间生产能力，即在专业及行政两方面同时强化；而权力资本选择向专业和新理念“学习”，则是弥补自身所主持的城市开发的“价值资源匮乏”这一不足。“权力不仅具有运用政策技巧的足够能力，同时也已经掌握了运作意识形态、消化专业知识同时将知识人群体隔离于社会运动的一整套娴熟的技巧。”（陈映芳，2008）

无论采取哪种更新方式，城市政府都是一般意义上最重要、最积极的空间生产者，出于“做大经济总量，加快经济发展，加强城市竞争力，获取更多发展资源（政策与空间），进行城市经营”等目标，转变管治方式、积极参与城市空间的开发与生产（吴缚龙等编，2007：68—69）。