土地批租制度的优化与改进

土地是空间构成要素中的基础。马克思主义政治经济学的土地概念侧重于土地的生产利用，起着生产资料的作用，甚至在农业生产中起着生产工具的作用（卢新海等编，2010：2）。除此之外，土地还是社会关系的客体，土地利用过程中的社会关系是社会发展的重要基础。哈维说“资本积累向来就是一个深刻的地理事件”。换言之，只有当土地成为资本进入循环，才有完全意义上的空间生产。土地所有者是一连串空间生产行动者中的第一个，他们通过自己的愿望来“决定土地的开发类型或者更根本的问题——是否开发”（诺克斯等，2005：171）。不同于西方国家的“土地私有制”，中国的土地市场是在独特的土地权属关系下发展起来的，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，特有的土地所有制形式及20世纪80年代末以来的土地使用制度改革与城市空间结构转型及社会结构转型紧密联系。

始于1980年年末的土地改革改变了以往无偿、无限期使用土地的制度。由此，中国开始实行两种并行的土地使用模式，即行政划拨模式与有偿使用模式，学者们称之为“二元化”土地制度（叶嘉安等，2007：83）。1987年11月，国务院批准深圳、上海、珠海、广州、天津、厦门、福州等城市为土地使用制度改革试点城市，1988年七届人大一次会议正式确立土地有偿出让制度，并通过宪法修正案。从所有制结构上，土地使用制度将土地所有权与使用权分离，国家仍是城市土地所有者，进入市场的仅是使用权，变无偿、无限期使用为有偿、有限期使用。国家依法实行国有土地有偿使用制度，并授予城市政府相当大的土地审批权。2002年7月1日实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以“招拍挂”方式出让。2004年8月国家规定了协议出让经营性土地的使用权最后期限，同年又出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，意在规范土地批租制度。

在“二元化土地制度”（Wu Yeh，1996）下，土地出让收益逐渐成为城市政府主要的收入来源。地方政府通过出让土地使用权获得财政收入，再将这些收入用于市政建设，推动地方发展，这就是20世纪90年代流行的“以地养地”发展模式。大拆大建、中心城区绅士化、城市蔓延（如开发区、大学城等）都是城市政府政策引导下的产物，都直接影响了城市空间生产的过程及结果。(www.xing528.com)

可见，中国城市的发展与空间结构演变，很大程度上是制度变迁的结果（殷洁等，2005；胡军等，2005）。在既有的政策法规体系中，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预和有效组织的重要资源，是“政府企业化”的重要载体。当分权化导致地方政府失去了大量来自中央的直接投资，市场化过程又使其失去了许多经济资源的直接控制权，土地（城市空间）成了地方政府抢夺内外投资、彰显政绩的重要资源。在新区开发、招商优惠、市政建设等方面，地方政府动用了一切自己可以掌控的行政资源，吸引城市投资。地方政府这种与大资本联盟共谋的行为也受到了正当性质疑（张京祥，2006）。