中外立法议程设置模式的一般理论简析

立法议程的设置模式在很大程度上受到国家体制和政治架构的影响，笔者在这里并不具体讨论各个国家的立法议程模式，而仅抽象地介绍一般性的议程设定模式。在此领域中较有代表性的观点是科布、罗斯和洛斯的观点。他们认为，议案从系统性议案转为执行议案要经历四个主要阶段，分别是议案的初始化、议案解决方案描述、问题展开的支持和最终成功进入制度性议程。[86]在此基础上，科布等人提出了议程设定的三种基本模式：外部推动模式、动员模式和内部推动模式。科布等人将外部推动模式界定为自由主义的多元化社会模式。[87]外部推动模式的问题由非政府组织提出，接着充分扩展，首先成为公共/系统性议程，最终进入制度性议程。[88]该模式中发挥关键作用的是社会团体。在某个团体明确表达不满并向政府提出解决问题的要求时，议案就首先确立了。成功地进入正式议程并不意味着政府一定能做出（对提出议案者）有利的决策。它只意味着议案从成堆的其他议案中脱颖而出，将会获得更进一步的关注。[89]与此相对，科布等人把动员模式归纳为极权模式。在动员模式中，政府直接将议案置于正式议程一种，不必经由公众普遍意识到不满然后逐步扩展的过程。议案在政府内不可能会有激烈的争论，但直到政策正式宣布之前，政策及其制定过程，公众一直蒙在鼓里。[90]简言之，动员模式下的议程建立过程可以描绘为政治领导创建一个政策，但要求广大公众对政策的实施给予支持……关键问题是将议案从正式议程推广到公共议程。[91]在内部推动模式下，有影响力的团体拥有影响决策的专门通道，政策最初是由他们提出的，并且不需要在公众中寻找支持及与其他的议程竞争。这可以归因于技术原因和政治原因。在这种模式下，问题的提出和陈述与团体或政府机构阐释不满以及提出可能的解决办法是同步进行的。议案的扩展范围仅限于特定的了解相关信息或有利益关系的团体或机构。[92]

关于议程设置模式，我国学者王绍光在科布等人提出的三类议程设置模式的基础上结合中国实际，根据议程提出者与公众参与的程度区分了六种议程设置的模式。

公共政策议程设置的模式[93](www.xing528.com)

根据王绍光的研究，关门模式是最传统的议程设置模式，也是传统社会里一般百姓没有政治参与意识时的主要议程设置模式。在这种模式中，没有公众议程的设置；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有或者没有必要争取大众的支持。[94]动员模式的议程虽然也是由决策者提出的，这点与关门模式相同，但是与关门模式不同的是，动员模式中，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。政策议程在先，公众议程在后。根据王绍光所论，一旦民众具有强烈的参与意识，质疑关门模式的正当性，或者所涉及的议程需要民众的普遍支持与合作，或者决策者缺乏实施议程所必需的资源，则决策者就会动员民众参与议程，在减少议程执行障碍的同时，又不放松对议程的控制。[95]在内参模式中，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程，因为担心自己的议案可能招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。[96]当然，政府智囊对决策具有强大的影响力，却没有决定力，如果政府智囊希望自己的建言能够影响决策者，但是在政府内部又面临较大的反对声时，智囊们往往会采取“曲线救国”的方式，将自己的意见公之于众，依靠民意迫使决策者“就范”。这种模式被称为借力模式。[97]上书模式与内参模式类似，但是上书模式主要是指政府智囊以外的人给决策者写信，建言建策，不包括个人呈请诉冤之类的。建言者并非一般的百姓，他们往往是拥有一定的身份与地位，具有相应的知识优势的人。最近几年，一旦出现某些重大的、有社会影响力的案件时，往往有一些律师会以“特快专递”的方式，“飞鸽传书”直达国家最高立法机关，提出增设某罪的建议，这种行为可以看作上书模式的具体运用。当然，律师积极上书未必是出于对公共利益的关心，恐怕在很大程度上是借助突发事件引发舆论和媒体关注并提高个人知名度的一种“炒作”手段，而且现有证据无法表明依靠上书模式能够对刑事立法的议程设置产生真正的影响。值得关注的是外压模式。在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式的不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。[98]根据王绍光的研究，外压模式中，四个领域的变化在将潜在的压力转化为现实压力的过程中发挥了关键性作用：“利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。”[99]