突发性事件：民意参与的公共政策领域

民意对突发性事件的参与赋予了突发性事件以公共属性，突发性事件从此突破一时一地之局限，而变成共同领域的话题。在此过程中，舆论与民意具有共谋性的关系。一方面，大众传媒制造议题，迎合公众的朴素感情和道德意识，引发公众的关注兴趣，激发公众的愤怒情绪，借以作为向决策者施加压力的工具。媒体为民意提供了宣泄自己情绪、表达利益诉求的平台，为形成舆论压力创造条件。而社会公众往往容易屈从、顺应大众传媒，依照媒体设置的议题思考，下意识地接受媒体的前置立场。马科姆斯和肖从实证角度提出“议题设置”的理论，他们认为公众通过媒介知晓事件或问题，依据媒介提示的角度进行思考，按照媒介对各种问题的重视程度来调整自己对这些问题重要性的看法。公众也会因为媒介的不断强化报道而意识到媒介议题的存在，媒介赋予议题的意义也同样影响着公众对该议题重要性的认识和判断。媒介强调某些特定的议题使得社会成员的注意力集中在这些议题上，从而形成社会成员之间意向的统一。[54]媒体一方面可以利用倾向性报道影响公众的判断，另一方面也可以利用煽动性报道影响决策者的判断。决策者可以忽略媒体，但是无法忽视被媒体调动起来的民众，决策者可以忽略舆论，但是无法忽略舆论背后的民意。

仍以醉酒驾驶为例，在孙伟铭等案件报道出来以后，各地公安机关作出了一系列惩处醉酒驾驶案件的举措。孙伟铭案件发生两天后，成都市公安交管局展开了对酒驾的专项治理工作，南京张明宝案件发生后，南京市也开展了整治酒后驾车的“百日会战”。各地也出台了一些关于酒驾的地方法规。浙江省高级人民法院颁布了《关于审理交通肇事刑事案件若干意见》，规定了六种一律不适用缓刑的情况和五种一般不适用缓刑的情况。江苏省规定了交强险费率与道路交通事故、道路交通违法行为“双挂钩”、酒后驾驶惩戒、酒后驾驶违法行为纳入到个人征信体系等一系列新规定，建立查禁酒后驾驶的长效机制。

不仅各地这么做，公安部也自2009年8月15日起在全国开展了为期两个月的严厉整治酒后驾驶交通违法行为专项行动。对酒后驾车行为，实施“四个一律”：对饮酒后驾驶机动车的，一律暂扣驾驶证3个月；对醉酒驾驶机动车的，一律拘留15日，暂扣驾驶证6个月；对一年内2次醉酒驾驶的，一律吊销驾驶证，2年内不得重新取得驾驶证，属营运驾驶员的，5年内不得驾驶营运车辆；法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚。公安部副部长刘金国说，对酒后驾驶，无论涉及什么人，不管什么理由，都要一视同仁，从严处罚，绝不允许开口子，绝不搞下不为例，让酒后驾驶成为不能碰、不敢碰的高压线。公安民警对酒后驾驶违法行为不处罚、从轻处罚或者为酒后驾驶违法人说情的，要严肃追究有关责任。[55]2009年12月7日，公安部还修改了《机动车驾驶证申领和使用规定》，将饮酒后驾驶机动车的，由一次记6分调整为记12分。为了解决各地审理醉酒驾驶案件时面临的一些法律适用问题，最高人民法院于2009年9月8日召开新闻发布会，随后下达了《关于印发醉酒驾车犯罪法律适用问题指导意见及相关案例的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出：

行为人明知酒后驾车违法、醉酒驾车会危害公共安全，却无视法律醉酒驾车，特别是在肇事后继续驾车冲撞，造成重大伤亡，说明行为人主观上对持续发生的危害结果持放任态度，具有危害公共安全的故意。对此类醉酒驾车造成重大伤亡的，应依法以以危险方法危害公共安全罪定罪。……根据刑法第一百一十五条第一款的规定，醉酒驾车，放任危害结果发生，造成重大伤亡事故，构成以危险方法危害公共安全罪的，应处以十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。具体决定对被告人的刑罚时，要综合考虑此类犯罪的性质、被告人的犯罪情节、危害后果及其主观恶性、人身危险性。一般情况下，醉酒驾车构成本罪的，行为人在主观上并不希望、也不追求危害结果的发生，属于间接故意犯罪，行为的主观恶性与以制造事端为目的而恶意驾车撞人并造成重大伤亡后果的直接故意犯罪有所不同，因此，在决定刑罚时，也应当有所区别。……为维护生效裁判的既判力，稳定社会关系，对于此前已经处理过的将特定情形的醉酒驾车认定为交通肇事罪的案件，应维持终审裁判，不再变动。(www.xing528.com)

《通知》出台的目的，在于以准司法解释的方式为黎景全和孙伟铭醉酒驾驶案件的定性背书，平息刑法理论界对适用以危险方法危害公共安全罪的质疑，[56]并为今后的类似案件提供明确的操作准则。《通知》出台的结果，大幅度提升了对醉酒驾驶案件被告人的处罚严厉程度，明晰了法律适用的模糊地带。至此，从中央到地方、从司法适用到行政执法，酒驾的法律治理面临了一次全面的升级换代，其中贯穿的核心思想是：酒驾案件之所以在各地频繁出现，就是因为法律惩戒力度的薄弱，严厉的惩罚是遏制酒驾行为充分而有效的法律手段，为了实现对酒驾行为的彻底治理，必须进行更加严厉的报应弹压。有关数据似乎佐证了这一思想的正确性。来自公安部交通管理局的数字表明，2010年全国公安交管部门共处罚酒后驾驶63.1万起，占整个交通违法查处总量的0.31%，同2009年相比，减少9.1万起，下降12.6%；其中醉酒后驾驶8.7万起，同比减少2.5万起，下降22.2%。因酒后驾驶导致的交通事故起数、死亡人数同比分别下降26.6%、25.7%。[57]至少从字面数据看，依靠严厉的行政处罚和严格的行政执法能够有效遏制醉酒驾驶行为。

但是，各地要求在刑法层面加大对酒后驾车违法行为的刑事处罚力度的呼声此起彼伏。在2010年河南省政协十届三次会议上，张景林委员提出了《关于在刑法中增设危险驾驶罪的建议》。[58]四川省人大代表、广元市人大常委会城环资工委主任翟峰提出建议，将醉酒驾车撞人事故定性为“二级谋杀”，写进《四川省〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》。[59]2010年4月28日，第十一届全国人大常委会第十四次会议上，受国务委员兼公安部长孟建柱代表国务院作了《国务院关于加强道路交通安全管理工作情况的报告》，建议研究在刑法中增设“危险驾驶机动车罪”。[60]在立法机关的强力推动下，在理论界的广泛质疑下，在媒体舆论的一片叫好下，在社会民众的殷切期待下，2010年2月25日通过的《刑法修正案（八）》最终增设了“危险驾驶罪”。这样，突发性事件终于完成了它在刑法规范中的建构过程。