《中华民国宪法》的修订和实施

抗日战争结束后，全国民主力量呼吁结束训政、制定宪法。在中国共产党等民主力量的促进以及其他多种因素的共同作用下，1946年1月，政治协商会议于重庆召开，通过了修改“五五宪草”的十二条原则。同年6月，国民党背信弃义，发动全面内战，粗暴地撕毁了政协会议的各项协定。内战初期，国民党军队处于优势。为配合军事进攻，1946年11月，蒋介石下令召开所谓“国民大会”，通过了《中华民国宪法（草案）》，于1947年1月1日公布，同年12月25日实施。这部宪法成为中国历史上第二部《中华民国宪法》。

图21　《中华民国宪法》

《中华民国宪法》分十四章共一百七十五条，分为总纲，人民之权利与义务，国民大会，总统，行政，立法，司法，考试，监察，中央与地方之权限，地方制度，选举、罢免、创制、复决，基本国策，宪法之施行与修改。其主要内容包括以下几个方面：

（一）以三民主义、五权宪法为国体与政体

《中华民国宪法》第一章“总纲”第1条就国体性质规定“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国”，淡化了“五五宪草”党国一体的性质。在宪法第五、六、七、八、九章分别规定了“行政”“立法”“司法”“考试”“监察”，以五权宪法作为国家的组织结构。

（二）规定了较为广泛的人民权利及必要的宪法义务

宪法第二章“人民之权利义务”规定了人民享有的各项权利，包括平等权、人身自由、不受军事审判之自由、生存权、工作权、请愿权、参政权等，明确人民之自由及权利，只要不妨害社会秩序和公共利益，均受宪法之保障。宪法更改了“五五宪草”以法律限制人民权利的条款，在第23条规定：“除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”在人民义务的规定上较为简略，仅以“纳税之义务”“服兵役之义务”和“受国民教育之权利与义务”三个条文予以设定。

（三）规定“国民大会”为全国最高政权机关，但对其职权加以限制(www.xing528.com)

依据孙中山的“权能分治”理论，国民大会的权能包括选举、罢免、创制、复决四项，在理论上，总统及五院院长皆在它的监督范围之内。但宪法中的相关条款却对之有意加以限制。宪法第27条规定，国民大会在行使创制、复决权时，除修改宪法和复决宪法修正案外，必须“俟全国有半数之县市曾经行使创制、复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之”。由此，国民政府的五院院长当时皆不在国民大会直接监督之列。

（四）确定了严格限制的总统制

《中华民国宪法》放弃了“五五宪草”的总统制，而兼采总统制和责任内阁制的制度。在限制总统权力方面，宪法第37条规定“总统依法公布法律，发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署”；第43条规定，国家遇有重大变故，总统可发布紧急命令，为必要之处置，“但须于发布命令后一个月内提交立法院追认。如立法院不同意时，该紧急命令立即失效”；第100条规定监察院对总统有弹劾权。但在另一方面，宪法又规定总统作为国家元首，对外代表中华民国，并统率陆、海、空军；总统依法行使缔结条约、宣战、媾和、大赦、特赦、减刑、复权、任免文武官员等项权力；当行政院与立法院发生意见冲突时，行政院要经过总统的“核可”方能做出反应，使行政院受到总统牵制。

（五）以民生主义确定经济制度，规定“平均地权，节制资本”

《中华民国宪法》规定：“国民经济应以民生主义为基本原则，实施平均地权，节制资本，以谋国计民生之均足”；国家保护私营经济，但在规模上加以适当限制，以防止其“妨害国计民生之平衡发展”；在土地分配方面，“以扶植自耕农及自行使用土地人为原则，并规定其适当经营之面积”；对于“公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则”。但实际上，国民党政府并未进行以平均地权为中心的土地改革，也没有对官僚资本予以有效节制。

仅就法律条文的字面规定而言，《中华民国宪法》的一些条款，可称较为科学、进步。但从该宪法制定的动机、时机、及实际过程而言，该宪法在本质上是国民党维系一党专政、蒋介石实施个人独裁的工具。该宪法是在没有共产党及民主同盟等主要民主党派的参与的情况下制定的，其出台完全是为了国民党政府提高自身号召力，企图使其非法建立的政权获得合法性。随着国民党军队在由其自己发动的内战中节节败退，国民党政府也撕下了民主的遮羞布，迅速颁布《动员戡乱时期临时条款》，以“戡乱”为由，赋予总统进行紧急处分和宣告戒严的权力。在“戡乱”期间，所有的宪法权利均受到限制乃至禁止，而何时结束“戡乱”，则完全由总统宣告。至此，国民党政府进行的这次立宪，其真实目的暴露无遗，而这部宪法也未能挽救国民党的失败命运。