《五五宪草》：中国民国宪法的缺憾与争议

在1931年“九一八”事变后，全国人民反对国民党“一党专政”和要求实行民主宪法的呼声不断高涨。1931年12月，蒋介石被迫“引退”，辞去国民政府主席、行政院长、陆海空军总司令等职务。重新组建的政府由林森任国民政府主席，孙科任行政院长。但新政府难以实际行使权力。1932年1月25日，孙科及行政院各部会官员辞职，再次迎回蒋介石，由其担任新成立的军事委员会委员长，汪精卫任行政院院长。国内反对日本侵略、要求政府实施民主政治、积极抗战的呼声日渐高涨，国民党内反对蒋介石的势力也打出了提前结束训政、尽快制定宪法的旗号。于是，国民党中央在1932年12月召开四届三中全会，同意开始起草宪法草案，并具体筹备宪法的实施。

此次宪法草案的起草，经历了较为严格的程序。第一步，1933年1月，立法院成立由40名立法委员组成的宪法起草委员会，立法院院长孙科任起草委员会委员长，张知本、吴经熊任副委员长。宪法草案于1933年6月在报纸上公开发表，供全社会讨论，征求意见。宪法起草委员会参考各项草案稿及社会各界所提出的意见，正式确定《中华民国宪法草案初稿》，并于1934年3月正式公布，提交立法院审查。第二步，立法院成立由傅秉常任召集人，由36名立法委员组成的“宪法草案初稿审查委员会”，对宪法草案初稿进行研究和审查，形成了《中华民国宪法草案初稿审查修正案》，并再次向全社会公布。1934年9月至10月，立法院全体会议经三读后，完成了立法院的审查程序。第三步，《中华民国宪法草案初稿》交由国民党中央审查，国民党先后召开了四次中央会议进行审查，于1936年初将审议完毕的草案发回立法院。1936年5月1日，立法院通过宪法草案，完成立法程序。1936年5月5日，《中华民国宪法草案》公布，此即“五五宪草”。之后，由于全国进入全面抗战阶段，行使国会职能审议并通过宪法的国民大会未能召开，“五五宪草”未能付诸议决。(www.xing528.com)

“五五宪草”分八章共一百四十七条（第一百四十六条后被删除），分为总纲，人民之权利义务，国民大会，中央政府，地方制度，国民经济，教育，宪法之施行及修正。“五五宪草”第一章“总纲”规定国体、主权、领土、民族、国旗、国都。第1条规定，“中华民国为三民主义共和国”，把国民党所信奉的理论写入根本法。第二章“人民之权利义务”规定了人民的各项权利，在延续了《中华民国训政时期约法》间接保障主义的同时，也明确“凡限制人民自由或权利之法律”，必须“以保障国家安全、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者为限”，对限权的法律在内容上做了具体规定。第三章“国民大会”规定国民大会执掌中央政权，规定了组织机构、职权和代表组成。第四章“中央政府”赋予总统较大权力。一方面，总统作为国家元首，对外代表中华民国，统率全国陆海空军，依法公布法律、发布命令，并有宣战媾和、缔结条约、戒严解严、大赦特赦、减刑复权等权力；另一方面，总统作为行政首脑，有权任免行政院长及文武官员，任命司法、考试两院院长，召集五院院长会商解决关于两院以上事项及总统咨询事项。五院之中，掌管重要行政权力的行政院院长由总统任免，并对总统负责；其他四院院长虽在名义上向国民大会负责，但在其权力的实际行使上，仍多受总统制约，其中司法、考试两院院长还由总统任命。第五章规定的“地方制度”分为省、县、市三级，规定省一级不设议会，只设参议会；省长不实行民选，由中央政府任免，强化了中央集权制度；以县为自治单位，规定了地方自治的权限。第六章“国民经济”、第七章“教育”规定了经济、教育等事项。第八章“宪法之施行及修正”，规定了宪法的解释、修改等事项。