《训政时期约法》及其问题

国民政府最初的派系斗争中，训政时期是否应制定具有宪法性质的“约法”是权力之争的焦点。掌握军事实力的蒋介石主张制定“约法”，而国民党元老胡汉民认为应以总理遗教为训政时期根本大法。1930年，冯玉祥、阎锡山、李宗仁与蒋介石的中原大战爆发，蒋介石为抵制反对派的政治影响，以《训政纲领》法律化为号召，争取了国民党内多数支持。1931年2月，蒋介石软禁胡汉民，以武力形式镇压了这场政治论争，“约法”的制定开始付诸实施。

1931年3月，国民党中央常务会议通过了蒋介石的提案，决定召开国民会议，制定“约法”。同年5月，国民会议通过了《中华民国训政时期约法》，并于6月公布施行。《中华民国训政时期约法》全文共八章八十九条，分为：总纲、人民之权利义务、训政纲要、国民生计、国民教育、中央与地方之权限、政府之组织、附则。

其前言称：“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。既由军政时期入于训政时期，允宜公布约法，共同遵守，以期促成宪政，授政于民选之政府……”各章主要内容如下：第一章“总纲”除领土、国旗、国都等内容外，仍有“中华民国之主权属于国民全体”“中华民国永为统一共和国”的规定。第二章“人民之权利义务”规定了人民的各项民主自由权利。约法对于人民权利、自由的规定，除宗教信仰外，采取间接保障原则：一方面，对于各项权利、自由的实际保障，尚有赖其他具体法律；而另一方面，则是对于此类权利、自由，政府亦可以法律形式加以限制。第三章“训政纲要”吸收了《训政纲领》的主要内容，将“以党治国”原则上升为国民必须遵守的法律，使国民党一党专政和蒋介石个人独裁地位进一步合法化。第四章、第五章分别为“国民生计”，“国民教育”。“国民生计”章主要规定为增强国力、改善人民生活而确立的各项制度，包括对于发展农业、工业、矿业、交通、金融业的保护，建立劳动保险制度，平抑物价，限制高利贷，等等。“国民教育”章确定“三民主义为中华民国教育之根本原则”，并规定：男女教育机会平等，对儿童实施义务教育，对未受义务教育的成年人实施补习教育，奖励、保护学术研究和技术进步等。但在当时政治、经济、文化发展极不平衡的动荡局势下，这些法律规定都缺乏物质保障，在实践中往往流于形式。第六章“中央和地方之权限”形式上实行均权主义，但同时规定地方所制定的法规不得与中央法规相抵触，地方税收的征收不得妨碍中央收入之来源，工商专利和专卖权属于中央，实际上是限制了地方的发展自由。第七章“政府之组织”分为“中央制度”和“地方制度”两节内容。第一节规定了五院制的政府组织形式。政府设国民政府主席一人，为国家最高元首，由国民党中央执行委员会选任。五院院长、部会长都直接或间接地由国民党中央执行委员会选任，五院共同听命于国民党中央执行委员会。第二节主要规定了省、县地方政府及县自治筹备会等组织制度，也均听命于国民党地方各级组织监督指导。第八章“附则”规定了约法的法律效力及其制定、公布和施行的相关情况，以及未来宪法的制定程序等内容。明确规定约法的解释权属于国民党中央执行委员会，表明国民党中央执行委员会政治会议才是真正的最高立法机关。(www.xing528.com)

《中华民国训政时期约法》在立法原则与立法技术等方面，存在诸多问题。其一，没有在约法中明定训政终止的时间，使得以后宪法草案的起草和宪法的实施产生多种障碍和多重歧义。其二，国民党的“党治”原则使约法本身沦为国民党党内政治斗争的工具，丧失了根本法的严肃性。例如，约法规定了国民政府主席作为国家元首的地位。但在国民政府主席蒋介石因政争“引退”后，作为下位法的《国民政府组织法》于1931年12月匆匆做出修正，规定国民政府主席“不负实际政治责任”，五院院长、副院长也不再由国民政府主席提名，而改由国民党中央执行委员会选任。这些自相矛盾乃至违法的做法都是对约法尊严的破坏，使其失去了应有的地位和效力。