民国北京政府从一开始就面临着地方实力派的挑战，在袁世凯死后，中央权力式微和地方军阀势力做大变得越加明显。此时，联邦制伴随着西方政治法律思潮广泛传播，地方自治成为转型中的中国政治的重要诉求。在这一时期，出现了联省自治和制定省宪的风潮。二者名称不同，但本质上是一致的，其要旨在于，各省按照省宪组织省议会、处理地方事务。然后由各省选派代表组织联省会议，制定联省宪法，以联邦制改变民初以来的单一制国家模式。
联邦制在十九世纪中叶传入中国，魏源最先在《海国图志》中讲述美国的联邦制时说：“各部落自立小首领一人，竹领部落之事。”[11]随着近代民族危机的不断加深和西方宪法理论的不断输入，以联邦制拯救中国这一设想开始由革命派和维新派相继提出。孙中山在1894年建立兴中会时，其政治纲领就有“建立合众政府”一项。戊戌变法后，梁启超东渡日本，在此期间系统地研究了西方政治法律制度。1902年在《新民丛报》发表“民约论巨子卢梭之学说”一文，在讲到联邦民主制时，梁启超指出：“据联邦之制以实行民主之政，则其国势之强弱，人民之自由，必有可以震古轹今而永为后世万国法者”，认为中国“民间自治之风最盛焉，诚能博采文明各国地方之制，省省、府府、州州、县县、乡乡、市市各为体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一卢梭心目中所想望之国家，其路为最近而其事为最易焉。”[12]而从中央与地方关系的基本制度架构来看，省自治在清末预备立宪时，就有相对积极的评价。当时的宪政编查馆认为，“（各省）咨议局为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足裒集一省之舆论，上仍无妨国家统一之大权。”[13]
联邦制以联省自治的名义成为法律思潮则是在袁世凯统治时期。袁世凯在1914年颁布新省制，其基本特点是取消省议会，实行虚省三级地方制，即虚化省一级政府，设听命于中央的巡按使，削弱地方势力。这种做法引发思想界的强烈忧虑，联邦论由此兴起。1914年，戴季陶在《民国杂志》发表《中华民国与联邦组织》一文，第一次系统地阐述联邦制的学理思考，主张“中华民国非组织为联邦不可。”[14]学者章士钊1915年发表《学理上之联邦论》，认为中国各省可以以“邦”的形式“联”在一起。[15]联邦制的支持者认识到，民国政府的共和政治在短期内是无法实现的，相较于中央政府缺乏实现共和的民意基础和合法性，地方实力派则是显见的政治势力。为避免国家陷入军阀割据、混战，联邦制是一个合适的选择。
1920年以后，联省自治和制定省宪成为国家根本制度设计方案中的主流理论之一。此时的北京中央政府既无法完成以宪法为中心的国家根本制度的构建，也无法以武力统一全国。南北政府对立，军阀割据，百姓生灵涂炭。通过联邦制实现国家真正的统一，成为联省自治[16]思潮的现实政治主张。而地方军阀则积极利用联省自治实现军事割据的合法化，一方面以省自治对抗中央政府的武力统一，另一方面还是防范外省军阀侵犯的自卫手段。在地方军阀的支持下，湖南最先开始了制定省宪的运动。1920年，谭延闿以湘军总司令名义发布通电，宣布湖南自治。1921年11月，湖南省宪法草案经过宪法审查委员会审查后进行了全省投票，该草案以1800余万票的支持而获得通过，于1922年1月1日正式公布。1922年12月下旬，依照省宪法，湖南选举出了省政府。此后浙江、广东纷纷制定省宪，江苏、四川、云南、广西、贵州、陕西、江西、湖北和福建等省，或由省议会公布宪法会议组织法，或由行政当局宣布制宪自治，或由专门人士起草宪法。尽管联省自治、制定省宪是否意味着中国的国家组织体制就将成为联邦制并不明确，但这一思潮及其实践依然是联邦制学说在近代中国政治环境下的一次尝试。
但反对联邦制的声音也一样强大。张君劢在《大中华杂志》发表《联邦十不可论》[17]，指出联邦制不仅是州一级的自治，更重要的在于城、镇、乡的全面自治，而中国并没有地方自治的传统。陈独秀认为“所谓联治，不过联省自治其名，联督割据其实，不啻明目张胆提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障。”[18]反对联省自治一方的理由主要是，中国没有地方自治的传统，国民也缺乏相应的素质，而所谓的省自治无非是清末地方自治的一种延续，是孕育地方军阀的温床，为他们在法律上赋权毫无道理。
在联省自治和制定省宪的思潮影响下，直系军阀曹锟掌控的北京政府在1923年制定《中华民国宪法》时，将省制入宪，并规定了地方分权。但要看到，在中国历史上，单一制的中央与地方关系有着长期的传统，联省自治思潮希图以和平手段结束军阀割据，实现国家的真正统一，不失为一种政治理想。但在外有列强环伺、内有军阀混战的情况下，近代中国更需要一个强有力的中央政府来构建国家的组织能力和建设能力。
【注释】
[1]《暂行援用前清法律令》，载《临时公报》，中华民国北京政府印行1912年3月11日。
[2]郭卫编：《大理院判决例全书》，吴宏耀等点校，中国政法大学出版社2013年版，第210页。
[3]“华盛顿会议太平洋远东问题委员会关于1921年11月25日在全美联合公开第六次会议记录”，参见《法律评论》1925年第4期。
[4]许世英：“许总长司法计划书”，载《司法公报》1912年第3期。
[5]《梁启超全集》（第四册），北京出版社1999年版，第2648页。
[6]参见朱勇主编：《中国法制通史》（第九卷），法律出版社1999年版，第524页。(www.xing528.com)
[7]《孙中山全集》（第三卷），中华书局1984年版，第130页。
[8]陈独秀：“宪法与孔教”，载《新青年》1916年第2卷第3号。
[9]《李大钊文集》（下册），人民出版社1984年版，第178页。
[10]《康有为全集》（第十集），中国人民大学出版社2007年版，第317页。
[11]魏源：《海国图志》（卷六〇），《外大西洋美利坚总记》（中）。
[12]李华兴、吴嘉勋：《梁启超选集》，上海人民出版社1984年版，第715-717页。该文载于《新民丛报》，1902年6月，第11、12号。
[13]赵尔巽等：《清史稿·选举八》。
[14]戴季陶：“中国民国与联邦组织”，转自章开沅：《戴季陶集》，华中师范大学出版社1990年版。
[15]章士钊：“学理上之联邦论”，载《甲寅杂志存稿》，商务印书馆1925年版。
[16]一般认为，张继在1920年正式提出了“联省自治”这一概念。见徐矛：“中国资产阶级探索联邦制理论五十年”，载《复旦学报》1989年第2期。
[17]张君劢：“联邦十不可论”，载《大中华》第2卷第9期，1916年9月20日。
[18]陈独秀：“对于现在中国政治问题之我见”，载《东方杂志》1922年第15期。
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