中华民国1913年宪法草案实录

1912年8月10日，袁世凯以临时大总统的名义，将临时参议院议定的《国会组织法》《众议院议员选举法》和《参议院议员选举法》予以颁布，在全国范围内开始了近代中国第一次国会议员的选举。1913年4月8日，民国北京政府第一届国会正式成立。在这届国会中，国民党议员占据多数。国民党认为《临时约法》过于简单，没有详列国会权力，对可能发生的总统专权未加有效限制，因而主张制定一部正式的宪法。袁世凯则认为《临时约法》对总统权力束缚过多，也希望制定一部能够扩大总统权力的宪法。

1913年7月12日，国会参、众两院共六十名议员组成宪法起草委员会，负责宪法的起草。10月31日，宪法起草委员会对宪法草案完成三读，定名为《中华民国宪法草案》。11月1日，草案提交国会参、众两院审议。因该宪法草案的起草工作主要是在天坛祈年殿进行的，故也称作“天坛宪草”。在此期间，袁世凯派代表陈述了对宪法草案的意见，但为宪法起草委员会拒绝。于是，袁世凯授意其下属的地方军政长官发出有关宪法问题的通电，对宪法草案的内容大加攻击、诘难，称草案“为暴民专制之宪法”，还要求解散国会，另定“中华民国万世不易之宪法”。在孙中山、黄兴等人发起的“二次革命”失败后，袁世凯宣布国民党为乱党，下令解散国民党，取消国会中国民党籍议员的资格，这导致国会因无法满足法定的参会人数而无法召开，宪法草案的审议无法进行。1914年1月，袁世凯下令解散国会，“天坛宪草”遂未能完成立法程序成为正式宪法。

“天坛宪草”以《临时约法》为基础，在权力分立与制衡的关系上，，延续了以议会为中心的政治机制，并力求进一步扩大议会权力，对大总统的权力形成更有力的制约。围绕着宪法草案的起草，国会中的国民党议员有鉴于宋教仁被刺事件和“二次革命”的失败，企图以国会来制衡袁世凯的独裁，以宪法草案中的制度设计来实现“法律倒袁”。因此，“天坛宪草”采议会中心制和责任内阁制，虚化大总统的地位，以此捍卫辛亥革命的成果。

“天坛宪草”共一百一十三条，分为十一章：国体、国土、国民、国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计和宪法之修正及解释。“天坛宪草”的主要内容体现在以下四个方面：

第一，为防止总统利用紧急处分权实行独裁，宪法草案设立了国会委员会，作为国会常设机构，在国会闭会期间行使国会的部分权力，以便限制总统滥用紧急处分权。草案第六十五条规定：“大总统为维持公共治安，或防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会时，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。”(www.xing528.com)

第二，确立责任内阁制，将总统置于虚位，强化国会对内阁的控制。草案规定，国务总理的任命须经众议院同意、国务院对众议院负责，而不是对总统负责。总理和各部部长行使主要的行政权力，总统仅为名义上的国家元首。

第三，限定了总统任期。草案第五十八条规定：“大总统任期五年，如再被选，得连任一次。大总统任满前三个月，国会议员须自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举。”

第四，设立了独立于行政机构之外的审计院。草案规定，审计院负责审核国家财政收入、支出的决算；核准财政支出的支付令。审计长、审计员由国会选举产生，总统无权任免。

“天坛宪草”是中华民国建立后制定的第一部宪法草案，是一部较为完备的体现资产阶级共和国性质的宪法草案。它是在以国民党占多数的国会与袁世凯争夺国家政治权力日益激烈的背景下制定的，虽然最终未能成为正式宪法，但渗透着民主精神的“天坛宪草”成为以后北京历届政府制宪的基本依据。