预备立宪进程中的清廷筹建资政院和各省谘议局

近代中国政法领域的核心问题是如何实行立宪。它发轫于晚清君主预备立宪，清廷灭亡后进入共和立宪阶段。清末法律改革，最重要者即是预备立宪。

近代社会开端之际，即有思想家开始向国人介绍西方宪法学说。戊戌以前，宪法思想虽为朝野部分士大夫所留意，但尚未成为主流。到戊戌变法时期，受甲午战败和列强瓜分狂潮之刺激，君主立宪运动已从“坐而言”发展到“起而行”，正式登上政治前台。戊戌维新短短百日即以失败告终，但它广泛传播了君主立宪思想，只是现今民智未开，防止操之过急，才未在变法中实施，君主立宪终归是中国改革之目标。戊戌政变后，以康、梁为首的维新人士流亡海外，开阔了视野，丰富了知识，对宪法的认识突飞猛进，为清末预备立宪储备了知识和人才。

庚子国变，清廷创巨深痛，决意推行新政。“新政”之初，尽管有《江楚会奏变法三折》作为改革蓝图，但政治改革究应走向何方，是在传统体制内进行修补维护还是彻底改弦更张，朝野尚无明朗共识。1904-1905年爆发了日俄战争，时人对战争胜负关系的解读提供了君主立宪方案，“于是反对变法立宪的人也没得话说了。俄国的人民也暴动起来了，俄国的政府也有立宪的表示了，中国还可独居为专制国么？”^[7]1905年，朝廷派了五大臣出洋考察立宪。考察归来，载泽上《奏请宣布立宪密折》，盛赞君主立宪，认为抽象而言“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，对于当前局势来说，其好处大致有三，即皇位永固、外患渐轻、内乱可弭，且还能平满汉畛域，须宣布立宪；鉴于人民程度不足，建议朝廷先预备立宪。1906年9月1日，清廷宣布今后将切实预备立宪。1908年8月27日，《钦定逐年筹备事宜清单》颁布，规定预备立宪期为九年。为推动预备立宪之进行，清廷设立了直属军机处的“宪政编查馆”，专门负责立宪预备的编制、调查和审查。

在筹备期内，先要改革官制。官制改革分中央和地方两块。1906年11月6日清廷发布上谕，确认中央官制改革的结果：内阁、军机处照旧，各部尚书均充参预政务大臣；外务部、吏部仍旧，巡警部改为民政部，户部改为度支部，太常、光禄和鸿胪三寺并入礼部，学部仍旧，兵部改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入；应行设立海军部和军谘府，未设之前暂归陆军部办理；刑部改为法部，任司法行政；大理寺改为大理院，掌司法审判；工部并入商部，为农工商部；新设邮传部，负责轮船、铁路、电线和邮政；理藩院改为理藩部；都察院照旧；新设资政院和审计院。1907年6月，清廷公布了地方官制改革方案，规定：陆军部直接委派督练公所军事参议官，以收回督抚之军权；度支部派出清理财政监督官，以收回督抚的财权；改各省按察使为提法使，负责地方司法行政；在各省城商埠设立各级审判厅，负责司法审判；裁撤分守道和分巡道，增设巡警道和劝业道。清廷官制改革扩大和完善了国家职能，是预备立宪的前提。但与此同时，官制改革也强化了满洲亲贵的中央集权，使督抚对清廷的离心力加大，满汉矛盾趋于尖锐，从而加速了清廷灭亡。

清廷既宣布预备立宪，就要着手筹建作为预备国会的资政院。1907年10月，朝廷下令设立资政院，任命溥伦和孙家鼐为总裁，要求他们会同军机大臣一起拟定《资政院院章》。1909年，《资政院院章》得到批准颁布，它确定资政院由钦选和民选议员各一百人组成，由三十岁以上的男性选充。钦选议员包括宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、各部院衙门官、硕学通儒和纳税多额者等七类，民选议员由各省谘议局议员互选产生。资政院应行议决事件有：国家岁出入预决算事件、税法及公债事件、新定法典及修改事件（宪法除外）和其他奉特旨交议事件。从文字规定来看，资政院只是一个博采舆论的咨询机构，与立宪国家的国会职能相距甚远。1910年9月，资政院正式召集议员，10月初，举行了隆重的开院典礼，随后正式召开了为期一百天的第一次常年会。次年，资政院又召开了第二次常年会，此时武昌起义已经爆发，因政局混乱，会议受到很大冲击，撑持到1912年1月即宣布自我解散。就这样，资政院随着清廷的覆亡和君主预备立宪的失败退出了历史舞台。

资政院是立宪派极力推动君主预备立宪的最高峰，对中国近代社会从专制到立宪的政治转型，有诸多开创性贡献：它是我国第一个具有国会性质的机构；它有占议员总数一半的民选议员，开民意代表参与中央政治之先河；资政院第一次常年会发动的弹劾军机案，是民意机关首次弹劾政府要求政府负责任的行动；资政院议决的宣统三年预算案，是民意机关对整个国家财政收支主动进行监督和审核，在我国历史上乃首次；资政院议决的新刑律“总则”部分，是民意代表参与议决的第一部基本法典；资政院的会议程序，采取公开平等辩论、一人一票和多数决的方式，第一次正面冲击了我国数千年来少数人、甚至一个人决策的专制传统，为我国以民主方式制定法律和决定国家大政之滥觞；资政院所议决的《十九信条》，是民意机关通过的第一部宪法性文件；资政院选举袁世凯为内阁总理，催生了我国第一个合法责任内阁。尽管如此，资政院在开会时也暴露出一些问题，如有议员自信真理在握，超越规则行事，凸显了立法人员欠缺守法精神这一面。(www.xing528.com)

朝廷对预备立宪，尤其是开设资政院，本就有极严重的疑惧心理：因立宪必注重民权，与传统政治强调君权神圣不同，君权与民权本质上是此消彼长的矛盾关系；在晚清满汉矛盾有激化趋势，要维持满族特权必赖君权，而不能寄望于民权。资政院未开院之前，迫于国内外舆论压力，朝廷为了体面，还有尝试的勇气和信心。及至开院之后，很多议员，终于找到了一合法舞台，以国民代表自任，大力推进君宪。资政院第一次常年会因弹劾军机、要求朝廷速开国会、废除党禁等行为，导致朝廷和军机大臣对资政院极端不信任甚至很是厌恶。朝廷坚信，只有将政权掌握在自己人手里才可靠，于是有皇族内阁的出台。朝廷以这种深恐大权旁落而集权于皇族亲贵的做法来搞君宪，自然使议员们大失所望，反证了革命派主张（朝廷不可能真正预备立宪）具有先见之明，一些激进立宪派人士转而同情甚至加入革命阵营，与革命派合力促成了中华民国之创建。

在清廷的预备立宪方案中，除了资政院之外，还要设立各省谘议局，共同构成将来议会政治之基础。谘议局是预备立宪期间，各省在省会设立采择舆论、筹划地方治安的专门机构。1908年7月，朝廷批准《谘议局章程》，并要求各省督抚在一年内将谘议局筹设完毕。到1909年，全国二十二行省除新疆暂缓办理外，共设置了21个谘议局。各省谘议局议员人数，大致根据各省在原先科举制下省学学额的5%这一标准确定，人数少的在30人左右，人数多的在100人上下。按照《谘议局章程》之规定，谘议局是为督抚提供相关意见的舆论机构，督抚可否决其意见，没有如现代地方议会的立法权。实际上，谘议局议员们一般都是地方领袖，在获取这身份后，更积极参与地方政事。因其多为士绅，督抚一般会重视其意见，朝廷后来亦认可谘议局的影响力。在谘议局成立之前，立宪派人士虽有各种自发性支持立宪的组织，如预备立宪公会等，但组织较松散，甚至常被查禁。谘议局成立后，立宪派有了合法行动机构，资政院也有了稳固的地方支持。谘议局议员不仅对晚清立宪运动产生了很大的推动作用，随着他们对清廷预备立宪的失望，其中很多人还转而支持革命。在四川保路运动和随后的辛亥革命中，各省谘议局成为重要助力，在民国初年促进了地方议会的成立。

立宪必有宪法，清廷既已宣布预备立宪，理应有个宪法纲要，向臣民公示立宪预备之准则，到将来正式君主立宪之时，再颁布宪法。1908年8月27日，宪政编查馆与资政院会奏《宪法大纲》，经朝廷批准颁布，史称《钦定宪法大纲》。它由正文“君上大权”14条和附录“臣民权利义务”9条两部分组成。“君上大权”部分首先规定：“皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。君上神圣尊严，不可侵犯”。本着这一精神，赋予了皇帝颁布法律、发交议案、召集或解散议院、设官制禄、黜陟百司、统率军队、宣战议和、订立条约、派遣使臣、宣布紧急戒严、爵赏恩赦以及司法审判等大权。“臣民权利义务”部分规定臣民得为文武官吏及议员；于法律范围内有言论、著作、出版、集会与结社等自由；非照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚；可请法官审判其呈诉之案件；应专受审判衙门之审判；财产及居住受保护；按法律所定，有纳税、当兵和遵守国家法律的义务。《钦定宪法大纲》基本上以1889年《大日本帝国宪法》第一章“天皇”和第二章“臣民权利义务”为蓝本。但后者是正式宪法，还有国会、内阁、司法和会计等章节，对天皇权力有所约束。尽管条文看似差不多，前者因为是大纲，没能规定其他方面，故大清皇帝的权力比日本天皇还要大。该大纲一公布，即在朝野引发不满，打击了立宪派的积极性。但它确认臣民有其权利，皇权不再无限，这在中国历史上是破天荒的；它肯定君主也要遵守宪法，标志着宪法至上地位的确立，一反以前王在法上的君主专制理论。从这个意义上来说，《钦定宪法大纲》的颁布，是中国法制史上一个具有划时代意义的大事件。

1910年，立宪派组织了规模浩大的“速开国会”请愿运动，清廷迫于内外压力，将预备立宪期由九年缩短为五年，但这仍不能满足朝野对立宪的强烈热望。武昌起义爆发，星火燎原。面对巨大压力，清廷令正在召开第二次常年会的资政院迅速草拟宪法。资政院在危局下仓促制定了《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》），朝廷于1911年11月3日将之正式颁布。《十九信条》不再是宪法大纲，而是临时宪法。它采行虚君共和的君主立宪体制，规定皇帝权力限于宪法所规定；宪法由资政院起草议决，皇帝颁布；宪法改正提案权属于国会；总理大臣由国会公举、皇帝任命，其他国务大臣由总理大臣推、皇帝任命，皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官；内阁对国会负责；军队对内使用时应依国会议决之特别条件；不得以命令代法律；预决算由国会审核批准等。根据《十九信条》，资政院代行国会权力，于11月8日选举袁世凯为内阁总理大臣。尽管从内容上看，《十九信条》已完全达到君主立宪的要求，但它是清廷在兵临城下、摇摇欲坠之际被迫承认以收揽民心的法案，因此不可能单凭这一纸文书而挽救清廷命运。随着南北议和顺利进行，1912年2月12日，隆裕太后被迫发布逊位诏书，宣布清帝退位，近代中国的君主预备立宪也就此告终，从而步入“民主共和”阶段。