（一）行政管理体制
汉代基本因袭了秦代的政治制度，但在新的形势下对于行政权的组织日臻完善。
1.进一步确立皇权。汉代最高统治者继续沿用皇帝称号；为了发展集权统治，进一步把皇权神秘化、法律制度化。
首先，提出“君权神授”说，竭力宣扬“王者承天意以从事”[46]，天是支配一切的主宰，而沟通天与人的中介正是帝王，因为皇帝是“天之子也”，皇帝对臣民的统治完全是“天意之所予也”。[47]就这样把皇权披上了神的外衣，显示其神圣不可侵犯的合法性。
为了把皇帝至尊至圣的地位法律化、制度化，遂规定：“汉天子正号曰皇帝，自称曰朕，臣民称之曰陛下。其言曰制诏、史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆，所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中，印曰玺，所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书”[48]。皇帝在传统帝制政权机构中处于至高无上的绝对权威的地位。国家没有任何代议性质的机构，国家立法、司法、行政大权均操于皇帝一人之手。
2.中枢机关的变化。汉初，丞相、太尉和御史大夫仍为“三公”。丞相“掌丞天子，助理万机”[49]，权大位尊；太尉掌管军事；御史大夫是副相之职，掌管监察。丞相之下设九卿，即太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、宗正、大鸿胪、大司农、少府，并分管礼仪、宫廷守卫、皇室事务、司法、外交、财政、赋税等行政事务。以上的三公九卿构成中央重要的决策机关和行政管理机关。
西汉中期，汉武帝为了加强皇权，大大分散和削弱了相权。丞相改为大司徒，掌管民政、财政、教育；太尉改为大司马，仍掌管军事；御史大夫改为大司空，掌管土木营造。新的三公互不统属而总隶属于皇帝。九卿也由丞相一人统辖而改为三公分管。这一变化不仅是皇权膨胀的表征，同时，“分职授政，以考功效”[50]。便于发挥政权组织的统治效能，也是传统帝制政权机构不断完善的标志。
随着专制集权制的发展，与国家行政机构抗衡的皇帝侍从机构开始参政，原来只在内廷掌管图书、秘籍、章奏的尚书，由于他们接触皇帝的机会多，又多是皇帝的心腹，于是皇帝渐渐委以处理军国大事的重任。这样不仅扩大了尚书的职权，而且扩充了组织。由尚书、中书、侍中等组成“中朝”，决策国家大事。随后建立尚书台、在主管尚书令之下设尚书仆射、尚书丞、尚书郎等职。东汉光武帝时，尚书台组织日趋庞大，增设常侍曹、二千石曹、户曹，三公曹、南主客曹、北主客曹等六曹，分管中央和地方的人事、社会治安、司法审判、外交和土木工程等；从此三公形同虚设，而尚书台却成了“出纳王命，敷奏万机”[51]的主要行政机关。尚书台的建立是传统帝制的一个重要的发展结果，终汉之世宦官外戚借此秉政专权，后期政治日益腐败。
3.地方制度的确立。
（1）从郡国并存到削藩。有汉一代承秦败亡的教训，认为秦亡原因之一是外无同姓相助。刘邦遂于汉初广建同姓封国。形成了郡县制与封国制并存的局面。当时全国分为50郡，诸侯王的封地就占了39郡。封国各方面有很大独立性，形成地方割据，严重地影响着传统帝制中央集权的统治。汉高祖刘邦从公元前202年开始，用了七年时间基本上翦除了异姓王势力。但刘邦错误地认为“孤立之败”是秦亡的教训之一，于是大封刘氏王。结果事与愿违，各诸侯王“乃益骄溢……诱天下亡人，谋作乱”[52]。刘邦希望构成的所谓“磐石之宗”终成泡影。文帝时把封国由大划小，削弱诸侯实力。景帝采纳晁错“削藩”的建议，削夺王国部分土地归中央管辖。“七国之乱”被平定以后，景帝再次削减了诸侯王的土地和权力，使诸侯仅食租税不得与政。公元前145年景帝改王国丞相为相，削减了王国官僚机构的编制，把王国的官吏任免和行政大权均收归中央。从此，王国和郡的地位几乎一致了。“削藩”尤以武帝时为烈。有严禁侯国交结、私任属官的“阿党附益之法”与“左官律”，有限制侯国财政的“酎金律”、“事国人过律”。在一系列严刑峻法下，诸侯们动辄得咎，唯恐受诛。加以“推恩令”的实行，武帝后藩国对中央的威胁已不复存在。
（2）由郡县两级到州郡县三级。西汉设郡县两级。郡是中央直属的地方机构，在所辖县内负责督促农业生产，征收徭役赋税、考核官吏、举荐人才，并负责本郡的司法镇压和组织军队。郡的行政长官为郡守。郡守全家除军赋外免除一切徭役，郡守可以任免所属官吏；并有一定杀人权，县的行政长官称令或长，设县丞掌管司法审判，设尉掌管军事。县以下设乡、里、亭。为了维护统治秩序，汉时建立了什伍编制的户籍制度。户籍不仅详细地登记着居民的年龄、性别、社会关系、土地财产等内容，而且对居民的身高、肤色等外部特征均有详细记载。户籍由官府掌管，每年核实一次。通过户籍制度，把广大农民牢牢地束缚在土地上。
东汉末年，州又成为一级地方行政组织，即形成州、郡、县三级制。
（二）职官管理制度
两汉时期，对职官的选拔任免、考课奖惩和弹劾，逐渐形成一整套适应传统帝制中央集权统治需要的职官管理制度。
1.职官的选拔和任免。统治者为了解决官吏的来源，以“功之高下为先后之次”[53]作为基本原则，把符合地主阶级要求的所谓德才兼备者看作是“治国之器”，“则材能德行，国之针药也”[54]，这在当时形成了汉代选拔任用官吏以荐举和考试为主的基本方法。
汉初开始实行察举制度。由皇帝下诏责成中央和地方各级长官选贤举能，向朝廷推荐官吏叫“察举”；汉高祖刘邦在去世前一年曾下“求贤诏”布告天下：“贤士大夫有肯从我游者，吾能尊显之。”[55]
这是汉代察举之始。惠帝和文帝时进一步规定，公卿郡守以及王侯，每年要向中央选荐“贤良方正”、“孝廉”和“直言极谏”之士。但选荐的范围较窄，中小地主被选荐的很少。武帝时规定，每年要在二十万人中举荐一人，送中央准备录用，成为经常制度。下“议不举孝廉者罪诏”，强调：“进贤受上赏，蔽贤蒙显戮”[56]。同时下“求茂材异等诏”[57]，被选荐的范围扩大到有特别才干和奇异能力的人。当时规定，进贤要通过乡里地主阶级代表人物的评议，被选荐的“贤良”还要经过皇帝亲自“策试”即所谓“对策”、“射策”。汉代名臣董仲舒即以对策问官，何武以射策甲科为郎。总的讲，西汉举贤良较多，东汉以举孝廉为主。
除察举制度外，两汉录用官吏还有征辟、上书拜官、任子和荫袭、赀选等方式。
征辟是聘任士人为官的一种方法。皇帝直接聘任士人为官叫征召；大臣聘任士人为官叫辟召。《史记·酷吏列传》载，武帝发兵征大宛国曾“诏征豪吏”，而作过廷尉和御史大夫的张汤到中央任司法官吏，即是由“武安侯为丞相、征汤为史（相府长史）”[58]的。
上书拜官是一种个别现象。士人提出有利于加强统治的措施，上书皇帝，因得到赏识而得官，即所谓“公车上书”之制。
任子和荫袭是指二千石以上官吏，任满三年可保举一人为郎。文景时期有名的酷吏周阳由，就以“宗家（宗室）任为郎”[59]。名臣苏武、刘向均以荫袭为郎。
赀选制度是从武帝时开始的。统治阶级为了解决财政困难，“卖官鬻爵”，任子、荫袭和赀选为官，反映了传统帝制选官制的阶级性、反动性和腐败性。
另外，从汉武帝时开始设“大学”。博士弟子学习儒家经典，每年考试一次，合格者可以作官。这是儒家思想成为传统帝制正统思想在选官制度上的表现。
汉初选拔任用官吏曾有身份限制。规定商人子弟、入赘之婿以及因贪赃被免官者不得为官，宗室子弟不得任公位高官。《后汉书·章帝纪》载：“一人犯罪，禁至三属，莫得垂缨仕宦王朝，如有贤才而没齿无用。”[60]
从章帝开始，各朝皇帝曾多次下诏，解除此禁，但终未奏效。另外，为国家荐举官吏如弄虚作假，情况不实，朋比为奸均要治罪。哀帝建平二年，侯勋嗣，“坐选举不以实……免”[61]。汉元帝竟宁三年，御史大夫张谭同样“坐选举不以实，免”[62]。《汉书》中记载，官吏因相互举荐被罢免甚至被杀头者不乏其例。尽管如此，由于传统帝制社会的腐败，在选官过程中贿赂请托和以特权取得高官厚禄的情况是在所难免的。
两汉官吏的任期没有具体规定，从史籍记载看，任职有以下种种情况：有的被选中先不上任称为“待诏”。上任后要经过一定试用期称为“守”，一般要试守一年，称职者才能转称为“真”，发给全俸。在任职官任助理者称为“平”。有的位尊而行卑官之事，有的一身兼二职，有的以一官为主而兼任他职，称为“行”“兼”“领”。这反映了传统帝制官僚机构初建、尚未完备的特点，东汉时，为了防止官员朋比为奸，曾实行“三互法”，规定“婚姻之家，及两州人士不得对相监临”[63]。
汉时官位以薪俸多少分十六级，从万石一直到斗石。以爵位表示身分的尊卑，共分为二十一等爵。
汉代还规定了官吏的休假制度。汉高祖时就曾制定了所谓“宁告之科”。“告”分为“予告”和“赐告”。“予告”，是对有功之臣给予省亲的假期，即所谓“在官有功最，法所当得也”[64]。“赐告”是对有病官吏令其归家养病，所谓“病满三月，当免”[65]。“赐告”也是皇帝罢免官吏的一种方法。如《汉书·卫绾传》载：“上废太子，诛栗卿之属，上以绾为长者，不忍，乃赐绾告归。”[66]
2.职官的考课与奖惩。两汉时期对官吏政绩的考课是极为重视的。这是汉代统治阶级“尚贤”思想的具体表现。他们认为：“官长不考功，则吏怠傲而奸宄兴；帝王不考功，则直贤抑而诈伪胜”[67]。(www.xing528.com)
对官吏的考核主要用“上计”的方式。汉有“上计律”，其内容可能是对官吏考课的具体规定。就现存史料看，所谓上计，即郡守每到年终，派上计掾和上计吏各一人，把本郡内农业生产状况、户口的增减、治安情况等写在计簿上，到中央向丞相（东汉时为司徒）汇报。有成绩的可以逐级迁升，称为“平升”，如政绩卓著可以越级迁升，称为“巨升”。对毫无成绩者，轻则申诫，重则罢黜。地方官吏为了怕考课不合格而被贬受罚，“则择便巧史书，习于计簿能欺上府者，以为右职”[68]，就连皇帝也哀叹：“上计簿，具文而已。务为欺谩，以避其课”[69]。
官吏工作认真，所谓“积劳”也能得到升迁的褒奖。武帝时，“赵禹以刀笔吏积劳，稍迁为御史”[70]。宣帝时，颖川太守黄霸因“养视鳏寡，赡助贫穷”[71]而加官进爵。另外，因为所谓“明达法令”而受奖升官的也不少。如薛宣“以明习文法诏补御史中丞”[72]。张汤也是因为精通法律，谙于司法而连连升官。
官吏贪赃在法，一旦被发现即处以严刑，据史籍记载，官吏软弱不称职也要被罢免，凡被贬黜的官吏其行动均受到严格的控制。《后汉书·苏不韦传》载：“免罢守令，自非诏征，不得妄到京师”[73]。
（三）禁榷和抑商制度
1.禁榷与“困”“辱”商人。禁榷即传统帝制专卖，这是“重农抑商”的结果。在农业社会，商业是社会中一股最不安定的因素，是引起一切变化，进而造成不满的根源。所以历代统治者在重农的同时，就是以各种手段来抑商，具体作法就是将盐铁等社会生活与生产必须品由官府垄断经营。这在汉代则表现在初步形成的禁榷法律之中。
汉初就颁有贬低商人限制商贾的诏令，将商人置于半奴隶的社会地位，并以加重赋税的办法来打击商贾。[74]如《史记·平准书》载：“（汉初）天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税，以困辱之”[75]。司马迁的这段记载，用“困”“辱”二字准确概括了汉代的抑商政策。自汉以后，历代王朝的抑商政策与立法主旨也不外“困”“辱”两途。
（1）“困”商，即对商人实行经济打击。汉代用以“困”商的方式有三：
第一，官营禁榷。任何一种工商业，只要稍有利可图，就可能收归官营、禁止民营（禁榷）。汉武帝时，实行盐铁官营；为了维护国家“专利”，朝廷设定了严刑峻法打击敢与朝廷争利的商人。汉律规定：“敢私铸铁器、煮盐者，钛左趾，没入其器物”[76]。
第二，重征商税。汉高祖对商人“重租税”以打击；武帝后，“缗钱令”、“告缗令”已是公开以官府名义掠夺商贾利益。使当时“商贾中家以上大率破”[77]。用征重税和鼓励告发漏逃税的方式对商贾进行大抄家，“得民财以亿计”、“使商贾中家以上大率破”[78]。
汉代征收人头税，明定“贾人倍算”[79]（双倍征税）。自汉以后，历代王朝莫不重征商税，“寓禁于征”。与此同时的是限制商贾占田和土地兼并，并以加强对外贸易的垄断和货币管理，来控制国内商品市场和商业活动。在这方面有颇多建树的就是桑弘羊和他的盐铁专卖措施。
第三，不断改变币制。汉武帝时，“更钱造币以赡用，而摧浮淫并兼之徒”[80]。两汉改币制达六次之多，其主要目的之一就是通过改变铸币的金属成分、重量、发行量来使货币贬值，以搜括民财（主要是商人之财）。为使三者切实有效，均以法律形式加以规范与贯彻。
（2）“辱”商，即对商贾进行政治上的打击。汉代通过立法实施“辱”商方式有三：
第一，直接视经商为犯罪，实行人身制裁。汉武帝“发七科谪”（遣七种罪犯戍边）中也有“贾人”一科。[81]
第二，“锢商贾不得宦为吏”[82]。这是历代最常见的抑商之法。汉初，“贾人皆不得名田为吏，犯者以律论”[83]；孝惠高后时虽“弛商贾之律”，“然市井之子孙，亦不得仕宦为吏”[84]，文帝时“贾人赘婿及吏坐赃者，皆禁锢不得为吏”[85]。
第三，从服饰方面进行侮辱。汉高祖令贾人“不得衣丝乘车”，汉律明定：“贾人勿得衣锦绣，……乘骑马”[86]。
2.古代“重农抑商”法律传统的经济政治成因。汉王朝刻意“以法律贱商人”[87]，其根本动因是朝廷之利害。利在重农抑商，害在弃农经商。在以小农经济为基础的中国传统社会里，私人工商业的发展害大于利。
仅就物质方面的利害而言，私人工商业对国家的危害有三：
一是与国家争夺“山海陂泽之利”[88]。二是与农业争夺劳动力资源，甚而使农田荒芜，威胁国本。古时，“以贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门”[89]，“故民弃本逐末，耕者不能半，贫民虽赐之田，犹贱卖以贾”[90]。
道出了工商业对小农经济之威胁。中国古代以农业立国，农为国本。民众弃农经商，则农田荒芜、粮食短缺，一遇水旱灾荒或战争，则国家危亡。三是私人工商业发展易形成对朝廷构成威胁的“叛乱”势力。汉人桑弘羊云：“往者，豪强大家，得管山海之利，采铁石鼓铸，煮海为盐。一家聚众，或至千余人，大抵尽收放流人民也。远去乡里，弃坟墓，依倚大家，聚深山穷泽之中，成奸伪之业，遂朋党之权，其轻为非亦大矣！”[91]此语指出了富商大贾对朝廷的威胁。汉时也的确如此，如代国陈稀叛乱，吴楚七国之乱，均有私人工商业势力支持参与。
基于以上三因，朝廷采取了严厉的“困”商政策：为反对富商大贾与国家争利，朝廷实行盐铁茶酒等官营政策，禁止民营；为反对商业争夺农业劳动力及对农业的威胁，朝廷采取了重征商税、改革币制等政策，目的是“重征商税使无利自止”[92]；“重关市之赋”，使“农恶商，商有疑惰之心”，使商“无裕利则商怯，商怯则欲农”[93]；为反对富商大贾聚众深山穷泽成为叛逆势力，朝廷直接设官设场进行盐铁酒茶等专营制造并垄断买卖。3.古代“重农抑商”法律传统的伦理成因。
（1）商人或商业是危害君臣上下贵贱尊卑等级秩序的经常因素。传统帝制等级秩序要求的是“衣服有制、宫室有度、蓄产人徒有数，舟车甲器有禁”[94]。商业和商人势力是对这种静态秩序的一种天然破坏因素。汉时，“工虞商贾，为权利以成富，大者倾都，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数”。“千金之家比一都之君，巨万者乃与王者同乐”，人称为“素封者”[95]。这些靠财力而不是靠帝王诏命获得诸侯般地位享受的人，“馆舍布于州郡，田亩连于方国。身无半通青纶之命，而窃三辰龙章之服；不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。荣乐过于封君，势力侔于守令。”[96]
这些工商业主“以财力相君长”[97]，严重地威胁着传统帝制宗法专制秩序。工商业主因其出身多卑贱，有富无贵，故必竭力因其富厚之资僭越礼制，显示尊贵，使传统帝制等级制度堤防日益溃坏，“制度日侈，商贩之室，饰等王候，……见车马不辨贵贱，视冠服不知尊卑”[98]，富商大贾“荒淫越制，逾侈以相高；邑有人君之尊，里有公侯之富”[99]，此种情形，“伤化败俗，大乱之道也”[100]。
（2）商业和商人是对传统的“均平”伦理秩序的破坏因素。孔子云：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫、和无寡、安无倾”[101]。中国传统的社会生活秩序，就官民关系来讲，是贵贱尊卑等级秩序；就民众之间的秩序来讲，就是一种“均贫”或“均平”秩序。这是传统帝制专制主义中央集权下的自给自足的小农经济所必需的和必然形成的秩序。这也是一种伦理秩序。私人工商业蕴藏着对这种“均平”秩序破坏的天然力量。如汉时“富者木土被文锦，犬马余肉粟，而贫者短褐不完，含菽饮水”[102]、“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地。…故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食”[103]。
这种贫富悬殊，当然不仅仅破坏了小民百姓的“生人之乐”，也破坏了朝廷之乐。朝廷之乐在于百姓“强弱相扶，大小相怀，尊卑相承、雁行相随”[104]，此即人伦之理。商业必然导致的两极分化，必然时刻威胁并破坏着小农社会的均平的、宁静停滞的生活伦理。超过了最低生活需要的财富，自古至今，必然是一种天然具有凌驾、僭越、破坏平衡之力量的因素。
（3）在自给自足的自然经济状态下，商业是使社会风气荒淫奢侈的一种破坏性力量。商业的活动，必然威胁这种伦理秩序。汉人崔寔说：“夫人之情，莫不乐于富贵荣华、美服丽饰……昼则思之，夜则梦焉……不厚为之制度，则皆侯服王食，僭至尊，逾天制矣。是故先王之御世也，必明法度以闭民欲”。
然而，商业活动能开民欲，刺激物欲：“今使列肆卖侈功，商贾鬻僭服，百工作淫器，民见可欲，不能不买。贾人之列，户蹈僭侈矣。故王政一倾，普天率土莫不奢僭者，非家至人告，乃时势驱之使然。此则天下之患一也。”[105]。非独暴君污吏，小民百姓也常因商贾奇淫之货的刺激而丧失安贫素朴之性而贪求财货，使社会风气败坏。这种状况是统治者“示民以利”的恶果：“示民以利，则民俗薄。俗薄则背义而趋利，趋利则百姓交于道而接于市。……嗜欲众而民躁”。为防止此种状态，王者应该“崇本退末，以礼义防民欲”，“遏贪鄙之俗而醇至诚之风”。简言之，王者应“示民以义”“教民以义”“治人之道：防淫佚之原，广道德之端，抑末利（工商）而开仁义，毋示以利，然后教化可兴，而风俗可移”[106]。
（4）商业使人奸诈，农业使人厚朴，故重农抑商即抑奸诈之俗，长厚朴之风。《盐铁论》云：“商则长诈，工则饰骂，内怀窥觎而心怍，是以薄夫欺而敦夫薄。”[107]基于以上四因，历朝采取了轻重不等的“辱”商政策。直接以经商为“犯罪”，固可阻吓商人，使人不敢效尤经商，但毕竟太过分，故汉以后未再有此举。禁止商贾宦仕为吏、禁止其子弟参加科举，这都是历代最为有效的“辱”商措施，直到清末才有缓解。经商虽可致富，但无途致贵，无途问津政治，无途光宗耀祖，这的确让商人阶级心灰，如果让那些奸诈的商人封官晋爵，让其凭富厚衣丝帛服文绣，则上僭贵族（宗法血缘贵族）官僚之特权，使官贵无以显荣、无业可守，而且下蚀庶民百姓之美德，使百姓知商贾可以显荣、可以僭贵，则皆弃农经商，不务本业，崇尚奢侈。只有采取种种措施使“农尊而商卑”、“农逸而商劳”、“农恶商”、“商怯”、“商疑惰”[108]，作为国家的基础的小农经济才能巩固。
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