我国环境保护投资的现状及问题分析

1.我国环境保护投资现状

改革开放以来，随着经济实力的增长和对环境保护认识程度的提高，中国环境保护投资逐年增加，由“七五”时期的476.42亿元增加到“十一五”时期的21 623.1亿元，这对控制环境污染、改善环境质量和保证经济发展起到了非常重要的作用。目前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，环境质量的改善直接关系到人们生活水平的提高，环境保护的投资需求仍需要进一步加大，因此，建立多元化的环境保护的投融资机制是刻不容缓的^[4]。

随着经济体制与投融资机制改革的深入和社会经济的发展与进步，中国环境保护投融资机制也在发生着深刻的变革，呈现出多渠道、多元化的格局。环境投资主体有政府、企业、个人和其他非官方机构。政府主要投资污染综合治理、生态保护、环保能力建设等项目；企业投资自身污染治理项目和其他有盈利的项目；其他非官方机构对其有兴趣的、非营利的、公益性环保项目进行投资。

（1）投资水平。中国的环境污染已经越来越受到政府的高度重视和社会的广泛关注，环境保护投资规模也在逐年增加，投资总量总体呈现上升趋势。如表3-6所示，环境保护投资的总量在1996—2012年呈现出逐年上涨的趋势，“十一五”时期的环境保护投资总额为21 623.1亿元，是“十五”时期的2.52倍。此外，环境保护投资占GDP总额的比重也在逐年增加。2000年，我国环境保护投资总额占当年GDP的比重首次突破1%，为1.23%，2005年该指标继续上升为1.50%。2012年，我国环境保护投资总额达到了8 253.5亿元，占当年GDP总额的1.59%。从投资的水平来看，已经达到了一些OECD国家的环境保护投资水平，但是，中国和OECD 国家处于污染控制的不同阶段：中国处于污染治理初期，复合型环境问题比较突出，不仅要解决新的环境问题，还要解决历史欠债问题；而OECD国家污染治理已经步入正常途径，不存在诸多问题。所以，综合来看，国家对环境保护的投入仍需加大，中国的环境质量仍然有待提高。

表3-6　我国的环境保护投资状况

资料来源：国家统计局.中国统计年鉴[M]，中国统计出版社，2013年。

中国经济高速发展的同时已经导致了环境的污染与破坏，但是，由于我国还处于社会主义初级阶段，经济基础薄弱，国家、企业和个人都难以拿出较多的资金用于环境保护。我国的环境保护投资总量仍然是十分有限的，环境保护投资占GDP总额的比例不高。据世界银行资料显示，发展中国家需要拿出占GDP总额2%—3%的资金用于环境保护投资才能使环境有所改善，我国的该项比例明显低于世界银行的规定。因此，我国仍需要进一步加大环境保护的投资力度。

（2）投资结构。从环境保护投资结构来看，环境保护投资主要集中于城市环境基础设施和工业污染防治两个领域。城市环境基础设施建设投资包括城市排水、城市生活垃圾处理、城市燃气、集中供热和城市绿化等直接涉及城市环境质量的设施建设方面的投资。而工业污染防治主要包括老企业和新建企业两个部分。老企业的污染治理投资总量有所上升，但增长幅度不大，老企业污染治理投资占环境保护总投资额的比例呈现下降趋势：由1991年的41%下降到2010年的9.40%。新建企业环境投资总量每年都有所增加，所占总投资比例呈波动状态，但该比例基本维持在20%—30%。城市环境基础设施建设投资从投资总量到其所占环境保护投资总额的比例都有所增加，从1991年的33%上升到2010年的63.48%。

从工业污染治理投资来看，水污染治理和大气污染治理是工业污染治理的两个重点领域，2012年，两者合计投资额约占工业污染治理投资总额的79.5%。就水污染防治而言，2001年水污染治理投资额为109.59亿元，之后呈现逐年上升的趋势，到2007年年末，水污染治理投资额达到最高值196.07亿元；从2008年开始，水污染治理投资额呈现出逐年递减的趋势，到2012年该指标减少为140.34亿元。这说明我国的水污染治理取得了一定的成效，近年来治理污染的费用有所减少。

从城市环境基础设施建设投资来看，“八五”期间，该项费用主要投资在集中供热、城市排水、园林绿化、城市垃圾收集和处理设施等方面；到了“十一五”期间，城市污水处理、园林绿化、市容环境卫生方面的投资比例稳步上升，成为城市环境基础设施建设投资的主要投向。这也可以反映出我国城市环境基础设施建设正处于逐步完善的过程中，城市环境基础设施建设投资正在逐步由治理城市污染向市容美化方面转变。

（3）投资来源。在工业污染治理方面，政府的作用正在逐渐减弱，企业自身的作用正在逐年加强。2001年，政府预算内基本建设资金、更新改造资金和环保补助资金占企业污染治理资金的比例已经小于30%。工业污染治理包括老企业的污染治理和新建项目的污染预防。污染治理资金渠道有基本建设资金、更新改造资金、环境保护补助资金和其他资金等。2010年，企业自筹工业污染治理投资金额占工业污染治理投资总额的94.95%。与此同时，工业污染治理利用外资额也呈逐年增长的趋势。

对于新建工业项目的污染防治投资，1986年，原国家计委等三个主管部门联合颁布的《建设项目环境保护管理办法》中规定：防止污染和其他公害的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度。项目建成、投产或使用后，其污染物的排放必须遵守国家或省、市、自治区规定的排放标准。新建项目环境投资（即“三同时”环境保护资金）一直是环境污染防治资金的重要组成部分。从表3-7可以看出，建设项目“三同时”环境投资是中国环境污染治理投资的一个十分稳定的来源，进入21世纪以来，呈现稳步上升趋势，这种上升趋势一直持续到2008年，从2009年开始稍微有所回落，到2010年，该项投资总额为2 033亿元，占环境保护总投资额的比例为26.71%。从项目“三同时”环境保护投资占环境保护总投资的比例来看，基本保持在20%—40%，这部分环境保护资金的投入对控制新建项目的污染发挥了重要作用。

表3-7　建设项目中“三同时”环境保护投资情况

资料来源：同表3-6。

“三同时”环境保护资金与国家基本建设投资规模紧密相关，随着基本建设项目的投资波动而变动，“三同时”环境保护投资的增加，一方面是由于基本建设投资总量在增长，另一方面是由于建设项目中环境投资的比例有所提高。城市环境基础设施建设投资主要来源于城市建设维护税和地方财政拨款等，其总量近年来明显呈现增长趋势，21世纪初，每年的增长额都在100亿元左右，近几年涨幅还在进一步扩大。城市环境基础设施建设投资所占环境总投资比例基本上也呈现出逐年上升趋势，2012年高达61.3%。(www.xing528.com)

（4）投资效果。首先，从环境效果方面来看，近年来主要污染物排放总量有所下降。尽管没有环境投入与污染物削减研究的计量研究结果，但环境保护投资的增加在促进中国的主要污染物排放呈下降趋势方面无疑发挥了重要作用。“十五”时期，主要大气污染物二氧化硫的排放量呈上升趋势，进入“十一五”后，该指标呈现下降趋势，2002—2010年，烟尘和工业粉尘的排放量均呈下降趋势（见表3-8）。

表3-8 2002—2010年废气中主要污染物排放量对比 单位：万吨

资料来源：同表3-6。

其次，环境质量恶化的趋势初步得到遏制，但问题依然很严峻。在经济快速增长的前提下，大气和水环境质量保持稳定并且有所改善是与环境投资增加密不可分的。根据环保部发布的《2011年中国环境状况公报》，2010年全国地表水控断面高锰酸盐指数年均浓度为4.9毫克/升，比上年下降3.9%，比2005年下降31.9%；全国城市空气中二氧化硫年平均浓度为0.034毫克/立方米，达到国家环境空气质量二级标准，比上年下降2.8%，比2005年下降19.0%。《公报》指出，2010年中国地表水污染依然较重，七大水系总体为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。在过去的一年，河海污染依然严重。其中，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体为轻度污染；长江、珠江总体水质良好，松花江、淮河为轻度污染，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。在四大海区中，黄海和南海近岸海域水质良好，渤海近岸海域水质差，东海近岸海域水质极差。与上年相比，胶州湾一、二类海水比例上升25.0%，渤海湾、长江口和珠江口一、二类海水比例下降20.0%以上。

最后，城市环境基础设施建设得到加强。根据《2010年中国环境状况公报》：截至2010年，全国城市建成区绿化覆盖面积161.5万公顷，建成区绿化覆盖率由上年的38.2%上升至38.7%；建成区园林绿地面积144.6 万公顷，建成区绿地率由上年的34.2%上升至34.6%。全国拥有城市公园绿地面积44.2万公顷；人均公园绿地面积11.17平方米，比上年增加0.51平方米。2010年，全年道路清扫保洁面积48.6亿平方米，城市生活垃圾清运量1.6亿吨，粪便清运量0.2亿吨。建有生活垃圾无害化处理厂627座，无害化处理能力39.4万吨/日。公厕119 379座，市容环卫专用车辆设备总数90 557台。由此可见，我国的城市环境基础设施建设正在逐步完善中。

污染治理投资改善了环境，同时也扩大了内需，不仅形成了污染治理设施，增加了治理污染的能力，为改善环境质量提供了条件，从而满足了相应的环境质量要求，而且也创造了国内生产总值，增加了利税，提供了新的就业机会，进而拉动了经济的发展。

2.我国环境投资存在的问题

我国现行的环境保护投资机制是在计划经济体制下逐步形成和发展起来的，其特点是：政府是最大的投资主体，投资的目标主要是追求环境和社会效益，投资过程没有很好地运用市场手段，没有建立投入—产出和成本—效益核算机制。这种传统的环境投资机制存在明显的弊端，主要包括以下四个方面的内容。

（1）环境保护投资总量不足。我国环境保护投资总量不足，主要表现在两个方面：一是历史欠债太多和环境问题严峻；二是环境基础设施建设投资不足。有专家认为，只有当环境保护投资占GDP的1.5%以上时，全国的环境质量才会呈现明显地改善。而我国环境投资占GDP的比例虽然逐年上升，且在2010年突破了1.5%，但总体上看还没有稳定在较高的水平。加之我国资源丰富，人口众多，城市环境基础设施建设和运营的资金需求量很大，现有的投资渠道很难满足城市污水处理厂和垃圾处理厂建设的资金需求。长期以来，城市污水处理厂和垃圾处理厂都被看成是公共事业，属政府投资和运营范畴，由政府来投资、建设和运营。但是，政府现有的渠道不能满足资金需求。

（2）企业环境投入力度不够。生产企业花钱治理污染主要是为了履行环境保护法律法规的需要。从传统的生产范畴来看，这部分资金对它们来说是额外的支出。如果没有强有力的执法监督，它们不会拿出钱来进行治理，因为不建设和运行污染治理设施在经济上更为有利。由于缺乏有效的激励机制和监督管理制度，企业通常只是为了应付阶段性、突击性的达标要求和检查而采取治理措施。一旦突击的环保检查结束，有些企业就会停止运行污染治理设施或直接偷排未经处理的污染物，不仅污染当地环境，而且造成投资的浪费。有些企业为了获得排污费的返还，不想过多地投入自有资金，选择了廉价但效果不佳的污染治理技术和设备，影响企业污染治理效果。当然，随着公民环保意识的增强，已有越来越多的企业认识到环境保护的重要性，希望通过环境保护树立它们的环境形象，促进其产品的销售，从而主动增加污染治理投入。但从总体情况来看，由于环境执法力度不够，对企业污染治理刺激力度不大，导致企业环境投入有效需求不旺。

中小企业环境投入力度尤为缺乏。按照污染者付费的原则，企业应该承担污染治理的费用，但实际上，资金短缺正是中小企业的“软肋”。由于融资困难，中小企业污染防治设施往往不能到位或到位后无法正常运行，无法满足环境法规的要求。

（3）投资效率有待提高。通过对一些工业污染治理项目和城市污水处理厂、垃圾处理厂等城市环境基础设施运行情况的实地考察，可以明显感到环境投资效率亟待提高。污水处理设施闲置、不能保持正常使用甚至有意偷排未经处理的污水的现象十分普遍，严重影响了污水治理的效果。因为工业污染治理设施不能正常运转或者不运转而影响治理效果的报道经常出现在一些媒体上。造成这种现象的原因有：不能保证严格执法的持续性，阶段性的执法运动过后，存在一个松懈期，使污染者有机可乘；工业污染治理技术落后或成本高，不能达到预期效果或者大大增加污染企业负担；工业污染治理设施与企业生产不相配套，污染治理设施超负荷运转。总之，污染治理设施未能发挥其应有的处理效果，从而影响工业污染治理的投资效率。

城市污水处理厂建设是近几年城市环境基础设施建设投资的重点之一，是国债的重点投资领域之一，也是吸引国外贷款的重点领域之一。由于污水处理厂建设步伐快，目前普遍存在重视投资、轻视运行的现象。因为时间紧、资金少（配套资金不到位）、压力大，一些项目仓促上马，治理技术不过关，运行成本高，使得设施无法正常运转，环境投资没有真正发挥作用，城市污水管网建设与污水处理厂建设不同步，影响污水收集。有的污水处理厂配套政策不完善，污水处理收费不到位，这些都影响着污水处理厂的运行效率，实际上也影响了污水处理厂的投资效率。

（4）城市环境基础设施市场化运营的配套政策有待完善。环境基础设施运营市场化需要相关政策保障。这些政策包括政府与经营者的权力、义务和利益的重新界定，政府与经营者的关系应该通过法规的形式加以固定，而不是凭行政长官意志和政府信誉来确定。原来环境设施的资金如何转制也是一个需要解决的问题。收费政策和体系有待完善，现有的污水收费力度不够，垃圾收费体系尚未全面建立，市场化的前提条件不充分。目前，大部分城市都已建立了污水收费制度，但标准较低，一般在0.2—1.2元/吨之间。河南省一些城市的污水处理费仅为0.05元/吨，最高也只有0.3元/吨，远远低于污水处理厂的平均成本（0.4元/吨）。在垃圾处理收费方面，目前只有北京、南京、上海、珠海等大中城市建立了收费制度，许多城市特别是中西部城市的收费体系尚未形成，严重影响垃圾处理市场的进程。

同时，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门、框架性的指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度都不够，关键性的优惠政策缺乏可操作性。此外，现有相关的事业单位运营体制改革也面临特殊困难。