建议：加强新生代农民工权益保障制度的建立和监管

调查数据的卡方检验结果显示：虽然整体公平感与新生代农民工流动行为的相关性不显著，但外部公平感却与流动行为选择相关。因此，实现外部公平有利于促进新生代农民工流动意愿的实现。外部公平感的提高主要源于政府制定公平的政策与完善的执行监管。

(一)建立与个人劳动贡献匹配的社会权益分配制度

在我国，户籍制度对人口流动的影响深远，但随着户籍制度的改革与完善，其上附着的社会权益将逐渐剥离，建立一套新的社会权益分配制度迫在眉睫。从一般意义来讲，户籍制度仅仅是政府对居民出生、死亡、迁移、婚姻与其他相关基本情况的登记、依此提供人口统计资料与维护社会治安的国家行政管理制度，主要功能在于登记与管理。但我国户籍制度与此不同，不仅承载登记和管理的功能，更是一种权益分配制度，是一种“身份”区分标志^[8]。在户籍制度下，将人口人为区分为享受较少权益的农村人口与享受较多权益的城市人口，城市人口在户籍制度的保护下，不仅能享受就业保护，而且还能享受较为完善的社会保障。户籍制度不仅仅是隔离城乡的一道无形的“墙”^[9]，也是社会权益分配不公的体现，户籍制度改革应运而生。

我国户籍制度改革经历了三十多年的历史，改革力度越来越大。1984年10月发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》是我国户籍制度的开始；1997年5月，《小城镇户籍管理制度改革试点方案》《关于完善农村户籍管理制度的意见》发布；2001年3月，《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》出台；2010年，《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》与《重庆市户籍制度改革配套方案》出台并实施；2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，将全面放开建制镇和小城镇的落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，建立居住证制度。2016年1月1日，《居住证暂行条例》正式施行。在户籍制度改革中，政府、学者均认识到：户籍改革的本质在于剥离户口承载的权益。在取消“农业户口”“非农业户口”统称为“居民户口”的背景下，新生代农民工亦认识到：农民和市民的区别不在身份，而在权益，在被调查的新生代农民工中，认为农民和市民的最大不同是户口性质的比例为20%，80%认为农民和市民的差异体现在其他方面，比如享受社会保障的程度、收入的数量与稳定性、生活方式、工作性质等。因此，户籍制度改革的关键是淡化身份，剥离权益，淡化身份可以通过更改户口名称实现，剥离权益后的重新分配是焦点与难点。

改变户口权益分配功能依赖新权益分配依据的建立。涂尔干的社会分工论为我们提供极大启发，他认为：劳动分工不仅不会造成社会的肢解崩溃，反而使社会各个部分联系在一起，倾向于形成一种自我调节机制与平衡^[10]。因此，借助劳动分工、根据个人劳动贡献分配社会权益有利于实现社会平衡。以劳动分工进行权益分配亦可体现机会公平，不管对新生代农民工而言还是对市民而言，都必然参与社会分工，通过劳动为社会做出贡献。

如果以城市基本公共服务作为社会权益的代表，当前，新生代农民工享受的社会权益与其劳动贡献相比，虽然不断提高，但水平仍然偏低。城市公共服务体系本身具有公共性、普惠性和公平性等特点，由于制度尤其是户籍制度的影响，与城市居民相比，新生代农民工能够享受的城市公共服务十分有限，未能全部享受应该享受的社会权益。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务范围包括公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、基本住房保障、公共文化等领域。上述基本公共服务与户籍制度紧密相关，拥有城市户籍，即可享受城市基本公共服务。以教育为例，早期，相关调查显示：流动儿童中30%就读于公立学校，70%就读于农民工子弟学校，相当部分农民工子女没有享受政府提供的优质的教育资源^[11]。近年来，农民工子女在务工城市公办学校就学经历了拒绝接收——缴纳高额借读费——取消借读费的发展历程，门槛逐渐降低。在高考方面，2014年北京异地高考初步“破冰”——允许符合条件的异地考生在京参加高等职业学校招生考试，但并未放开到所有高校。因此，劳动分工并不必然带来社会的整合与平衡，正如波拉尼(Polanyi，1957)在“大转变”中指出：纯市场的独立存在将给社会系统造成一定的破坏，从而损害社会整合^[12]。在建立新权益分配依据的过程中，政府的作用不可缺少。

权益分配依据从身份转向劳动分工，具体而言，以新生代农民工就业为依据，建立与新生代农民工就业一致的、覆盖全体的、全方位的社会权益分配制度。当前实施的《居住证暂行条例》较好地体现了这一权益分配依据改革思路。根据《居住证暂行条例》，以居住证为载体，向农民工提供包括义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务与法律援助和其他法律服务等部分城市基本公共服务。即城市大部分的基本公共服务供给与居住证挂钩，如农民工拥有居住证，将可享受诸多城市基本公共服务。公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一即可申领居住证。相当部分的农民工均可申领居住证，由此可享受大部分城市基本公共服务。

切实赋予、保障新生代农民工作为市民的社会权益不仅可改善新生代农民工的生存状况、实现流动意愿，还体现了对新生代农民工群体的尊重和真正的认可，满足新生代农民工对尊重、权利与平等的需要，提高新生代农民工的满意度，为城市发展创造稳定的劳动力供给。

(二)严格监管企业相关政策的执行以保障新生代农民工的劳动权益

不仅应赋予新生代农民工社会权益，还应保障新生代农民工的劳动权益，政府严格监管企业执行相关政策制度是保障新生代农民工劳动权益的重要途径。新生代农民工流动行为影响因素分析结果表明：劳动合同制度的执行情况而非劳动合同本身是影响流动行为的因素之一。因此，政府应当加大对企业政策制度执行的监管力度，建立新生代农民工劳动权益管理与企业税收、贷款等联系的管理制度，切实提高新生代农民工工资，保障新生代农民工工资按时、足额发放并形成工资增长机制，保障新生代农民工的社会保险待遇与休息时间，改善新生代农民工的工作环境。

新生代农民工流动行为的动机表现为经济动机与非经济动机并存的特点，非经济动机与经济动机的差距不断缩小，但经济动机是实现非经济动机的前提，切实提高新生代农民工的工资是满足新生代农民工经济动机与非经济动机的前提，是实现流动行为意向的基础。新生代农民工工资不仅存在被拖欠现象，还存在工资水平多由企业单方面决定、部分企业工资管理呈现随意化倾向与工资增长未形成合理机制等问题。稳定的收入预期将增加新生代农民工留居城市的可能性。政府可将企业针对新生代农民工的工资管理与企业税收^[13]、贷款、信用评价等联系起来，增加企业执行的积极性和主动性，对新生代农民工工资管理落实较好的企业，可得到较高的税收优惠与贷款优惠，获得较高的信用等级。反之，采取惩罚措施。

除工资外，新生代农民工其他劳动权益同样需要得到保障。本次调查显示：无论是签订劳动合同的比例，还是参加社会保险(含住房公积金)的比例均未达到法定要求；社会保障是新生代农民工工作满意度中最低的维度，在城市户口、社会保障、技能培训、孩子教育等方面，新生代农民工最期望拥有的是社会保障，将社会保障排在自己希望拥有因素首位的比例为37.28%；新生代农民工每周最少工作时间超过5天的比例为56.73%，每周最多工作时间超过5天的比例为95.45%，即绝大多数新生代农民工未享受法定休假，表明新生代农民工的劳动权益未得到有力保障。无论是签订劳动合同，还是参加社会保险或休息时间，我国均有相应的法律做出了详细规定，如《劳动合同法》《社会保险法》《劳动法》等。新生代农民工在劳动权益方面未能得到保障，其原因在于企业执行相关法律不力。因此，保障新生代农民工的劳动权益的重要举措是政府加强对企业执行相关法律法规的监管力度。通过监管企业制度执行情况，将劳动者的合法权益与企业发展联系起来，达到政府、企业与新生代农民工三方共赢的目的。

对工作环境实施分类管理，完善工作环境，保障新生代农民工的职业安全。根据中华全国总工会的调查，新生代农民工的职业安全形势较差，有36.5%的新生代农民工面临高温、低温作业，工作环境中存在噪音污染的为41.3%，工作环境中存在易伤害的机械故障隐患的为36%，存在粉尘污染的为34.7%^[14]。政府对工作环境较差的企业可进行考核和分类处理，对有能力自己改善工作环境的企业，责令其限期整改；对没有能力的企业，政府提供相应的资金和技术，辅助改善工作环境。

(三)有序发展中小城市以增加城市承载力

政府可通过培育县域、市域产业以发展经济与增强公共服务功能，增加中小城市吸引力，提高城市承载力，推动新生代农民工流动意愿的实现。本次调查数据显示：在选择定居城市的新生代农民工中，68.07%将定居地点选择在县城、县级市或地级市，县城、县级市与地级市成为新生代农民工的重要吸纳地，但该区域以目前的经济状况与基础设施难以满足定居城市新生代农民工的需要。

在中小城市承载力发展过程中，应坚持以经济发展为中心的原则，在经济发展的同时，完善城市公共服务体系。在经济发展中，应坚持因地制宜，发展地方特色产业，以地方特色产业为龙头，发展相关产业。在当前“大众创业、万众创新”的背景下，应将定居地的经济发展与农民工回乡创业联系起来，既能提高城市吸纳力，还能实现新生代农民工回乡创业的流动意愿，并最终为更多新生代农民工定居城市意愿的实现奠定基础。公共服务体系的完善同样是提高城市承载力的重要组成部分。政府可通过多元融资、科学规划等途径完善城市公共服务。(www.xing528.com)

(四)切实提高农村教育质量，优化培训方式

新生代农民工流动行为影响因素分析结果表明：教育是影响新生代农民工流动行为的重要因素，随着受教育程度的提高，新生代农民工选择定居城市类型与回乡创业类型的发生比增加。针对目前农村教育质量不高、农民工培训效益有待提高的现实，政府应该从以下两方面入手，提高新生代农民工的人力资本存量：

一方面，平衡城乡教育资源，发动多种力量参与农村教育，提高农村教育质量。近年来，城市流动儿童不断增加，农村学龄人口相对减少，城市拥有的教育资源高于城市，以生均公共预算费用为例，2014年全国普通初中生均经费为3120.81元，其中，农村普通初中生为2915.31元，城市初中的生均公共预算费用仍然高于农村初中。同时，农村教育面临家庭教育的缺失、社会教育的偏离与学校教育的困境^[15]。政府在提高农村教育质量时，首先应该增加农村教育的投入，缩小城乡教育经费投入的差距；其次，通过大学生支教等形式，建立一支素质较高的农村教育队伍；再次，大力发展教育信息化，充分利用现代教育技术，增加教学内容，提高教学效果；最后，吸收多种力量，弥补家庭教育的缺失，纠正社会教育的偏离。笔者所在单位的大学生利用寒暑假社会实践的机会，深入到留守儿童较多的村庄，与孩子们同吃同住同生活，带去家庭般的温暖、家长般的关怀与积极向上的价值观，受到孩子、老师与家长的一致欢迎。

另一方面，整合培训资源，评估培训效果，提高培训质量。2003年，政府已开始农民工培训，以国务院办公厅下发的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》为标志，此后，不同部门组织了五项较大规模的农民工培训，分别是农业部牵头的“阳光工程”、人力资源与社会保障部组织的“农村劳动力技能就业计划”、教育部门组织的“中等职业教育扩大招生计划”、国务院扶贫办开展的“雨露计划”与科技部门组织的“星火计划”。“十一五”期间，上亿农民工参加了上述培训^[16]，但由于师资、管理、教学内容等方面的问题，培训效果不佳。笔者认为：提高培训质量的可行路径是政府扮演出资者、管理者与考核者的身份，将不同部门的培训资金整合起来，走市场化道路，通过招投标形式，公开、公平选择资质较好的培训机构，培训前预支部分资金，培训结束后，对培训内容、培训方法、培训管理与培训效果等进行综合评估，根据评估结果支付全部或部分剩余培训资金。

(五)完善农村金融制度

超过四分之一的新生代农民工选择回乡创业，但资金短缺是当前回乡创业农民工的最大困难，应从以下几个方面入手完善农村金融制度以解决回乡创业的资金难题：一是政府安排一定资金，充实中小企业贷款担保机构，并对与当地发展战略匹配的项目提供贴息优惠；二是加大政策性金融支持力度，提供覆盖面广、利息低、期限长的政策性贷款；三是鼓励成立民间信贷组织，增加农村金融资金供给渠道；四是采取多样化贷款形式，满足新生代农民工多样化需求，可实行动产质押贷款、固定资产抵押贷款、自然人担保贷款、个人委托贷款与联保互保贷款等形式；六是扩充农村地区抵押物的范围，除房屋产权与农村承包土地经营权外，可考虑将农村宅基地的使用权纳入抵押范围。

(六)规范农村土地流转

农村土地流转既有利于免除选择定居城市类型的新生代农民工的后顾之忧，又有利于回乡新生代农民工创业或务农，也为保持流动类型新生代农民工提供了基本的生活保障，是值得推广的制度。

早在20世纪80年代中期，湖南省农村已经开始土地流转，随着外出就业农村劳动力数量的增加，土地流转规模日益扩大，2007年底，全省农村共有953.3万亩土地流转^[17]，2010年底，全省农村流转耕地达980.96万亩，占家庭承包耕地总面积的20.22%^[18]。但在土地流转中，存在多方面的问题，如土地流转程序不规范，流转不稳定，流转土地使用效率不高，流转价格随意，流转相关方存在一定矛盾。以笔者调查的湖南省西部B村为例，B村位于湘西雪峰山山脉之下，在土地流转过程中，土地流转的实现主要依靠口头协商，缺乏书面合同，导致流转不稳定；期限较短，甚至多为一年或两年，承包方缺乏稳定预期，缺乏对土地的有效投资，土地使用效率不高，甚至仅仅耕种一季；流转的价格由双方自由协定，整体价格偏低，一亩两百左右；承租人在承包地种植金银花，给当地居民畜牧业的发展造成一定的负面影响，导致承租人与当地居民产生矛盾。

规范土地流转、提高流转效益要求政府在农村土地流转中必须做到以下几点：首先，明确土地产权关系。确权是土地流转的前提，黄祖辉、王朋(2008)认为，应该将“三权分离”作为土地产权改革的基本点，即“所有权”“承包权”与“经营权”分别归属于集体、农户与承包人^[19]，“三权分离”在不改变农村土地现有产权的基础上进行农村土地流转，保证了制度的连续性。其次，引导农村土地流转服务机构的发展与完善。在农村土地流转过程中，政府可通过政策、资金支持等，引导建立市场化的土地流转信息与服务平台以提高土地流转效益。最后，逐步提高农村社会保障水平，弱化土地的社会保障功能，促进土地流转。在现有制度框架下，土地不仅承载生产、就业功能，还承载养老等社会保障功能，农民工一般不会轻易转让土地，阻碍农村规模农业与现代农业发展。政府可通过鼓励年轻农民工提前缴纳养老保险费、增加政府补贴等手段逐步提高农民的社会保障待遇，间接强化农民工转让土地的意愿。

(七)加大农业与农村投入

农业与农村的发展有利于增加农业与农村对新生代农民工的吸引力，是破解新生代农民工“融不进城市，回不了城市”困境的有效手段之一。国家加大投入是促进农业发展与新农村建设的主要途径，王云(2010)的研究表明：在我国，国家财政支农资金与农业金融贷款金额对农业增长的贡献率仅低于机械总动力，位居第二位^[20]。通过增加投入，发展现代农业，完善农业基础设施，改善农村基础设施，改变村容村貌，缩小农业与非农业收入差距，缩小城镇与乡村的差距，为回乡务农、回乡创业流动的实现提供条件。

(八)宣传典型个案，引导新生代农民工做出与自身匹配的选择

影响因素分析结果显示：新生代农民工流动行为选择受到从众心理的影响，尤其是风险最高的回乡创业流动与风险较高的定居城市流动，更多受到从众心理的影响，但回乡创业与定居城市的成功实现需要一系列的条件，并不适合每一位新生代农民工。

基于新生代农民工广泛接触网络、电视、报纸等传媒手段，可通过上述媒体对每种类型的典型个案进行大力宣传，并进行总结性点评，引导新生代农民工谨慎对待自己的流动行为选择，选择适合自己的流动行为类型，而非盲从他人选择。