协同式行政诉讼：重新诠释行政诉讼的价值

第一，“协同式行政诉讼”有利于对行政争议的实质解决。当下中国采用的行政诉讼制度很大程度是对西方以“控权论”为基础的行政诉讼制度的借鉴，而“控权论”赖以存在的基础——权力的均衡和制约，对法治的普遍信仰在我国都不曾具有。中国行政诉讼的追求应该有所改变，现阶段中国的行政审判应从追求司法权对行政权的监督转向追求实质性化解行政争议。

最高人民法院行政庭庭长赵大光早在2010年12月的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上就提出：要致力于实质性解决行政争议，法院的职能定位应当是化解争议，法院不仅是依法审判案件的司法机关，更是一个协调化解矛盾的机关；法院在审理案件中不能结案了事，而是要实现案结事了。换句话说，法院追求的目标不是律制，而应当是法治，不是程序性结案，而是纠纷的实质性化解。要充分发挥协调机制化解矛盾争议的作用和高度注重法官释明权的运用，对当事人的诉讼活动特别是争议的实质性解决，在尊重和保护当事人诉讼权利的前提下，给予必要的解释、说明、指导和引导，以促进纠纷的及时妥善化解。而行政诉讼协同模式的特点恰恰迎合了行政诉讼追求目标的转变，重新诠释了传统行政诉讼所追求的诉讼价值。

法律运行是一个综合性的过程，其结果是希望形成稳定的社会秩序。当代法治社会的基本选择是通过法律运行达到理想的社会秩序。但是“协同式行政诉讼”所追求的“秩序”价值更强调如何恰当地安排“行政争议”，而不是一味回避争议。和谐社会并非没有冲突，而是能够及时地化解冲突，有效的控制冲突。培根说：“在很多时候，形成和导致司法判决的对象和关系也许只关乎你我，但由该司法判决引起的理由和后果却可能对社会的全部财产产生影响。”^[79]也是因为这样的原因，目前，我国的行政诉讼是以客观诉讼为基础的，这种诉讼种类要保护的权益本来就不仅仅限于直接受到侵害的当事人的合法权益，而是立足于整个社会法律秩序、社会公共利益以及所有其他可持续发展的利益。法院对于《宪法》和法律法规未明文禁止的自由，可以根据权衡公共利益和私人利益作出行政裁判。司法从来都不是与公共利益无关的，行政司法更是如此。“行政诉讼协同模式”不仅希望达成通过案件的受理，完成行政秩序和司法秩序的对接和通过诉讼恢复已经被破坏的行政秩序或者保护正常的行政秩序不受侵害的效果，更重要希望通过诉讼，妥善安排、化解争议，达成案结事了，维护整个社会秩序的稳定。

第二，“协同式行政诉讼”既追求被诉行政行为的合法性也追求被诉行政行为的合理性。程序不是摆设，不应该仅仅是具有象征意义的循规蹈矩。尽管现有《行政诉讼法》规定行政诉讼不能调解，但是行政争议有些时候是可以通过协调和解有效解决的，事实上实践中，协调和解撤诉也是各级法院特别是基层法院的一种惯常做法。行政行为的行使总是离不开自由裁量权的运用，而自由裁量权的运用就可能涉及行政行为的合理性问题，而这又是现行行政诉讼的一个短板。当然对行政行为的调解不仅仅是对行政权力的简单处分，而是法院、行政机关和行政相对人三者之间的共同协商、交流，共同促进行政裁判结果以人们可以接受的方式实现。这种行政审判的新局面其实就是行政诉讼协同模式在实践中运用的雏形。尽管在协商的过程中可能出现权钱交易等违反法律的风险，但是简单的因噎废食无异于削足适履，问题的关键不在于一味否认和打击协同模式，而在于如何防止、规范和引导。(www.xing528.com)

米尔伊安·R.达玛什卡曾在其书中构建了两种理想型的国家：作为管理者的国家和作为服务提供者的国家，并总结出两种理想型国家的两种法律程序：政策实施型的法律程序和纠纷解决型的法律程序。^[80]而现今的中国同时显示出达玛什卡笔下的国家的两种类型特征，国家不但要作为国家的管理者也要作为社会自我管理和民众活动的提供者。前者要求司法活动的目的是要实施政府的政策和实现政府的规划，后者要求司法活动的目的是解决纠纷。因此，法官考虑的不仅仅是法律还有适用这些法律所可能带来的后果。即法官在处理案件时，除了要考虑法律法规等形式理性法之外，还要考虑道德、伦理、政策等法律之外的实质性理性法和实质性法以及以个案的具体因素为法律外诉求的实质非理性法。由于多个诉求的同时存在，行政诉讼对当事人的权利救济可能因为现实的无奈而被否定。这样的局面作为法治初级阶段的一个特征，可能会持续几十年，这是法治发展不可逾越的一个阶段。在这个阶段，法官必须对何为值得保护的利益进行衡量和判断，以此来确保行政机关能够正常行使职权，并在实现公共利益的同时最大限度保护相对人合法权益，从而实现两者的双赢。因此，“协同行政诉讼模式”更强调让被诉行政行为既符合行政合法性原则也符合行政合理性原则。

第三，“协同式行政诉讼”强调行政诉讼过程中的“交往正义”。交往行为是伴随着主体借以协调其行动的以理解为取向的语言使用进行的，就此主体间的信念构成了社会和谐的媒介，通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动本身，法律则承担了这种交往的衔接与媒介。^[81]行政诉讼的过程也是一种法官、行政机关和相对人间的交往过程，而这种过程是否可以主持正义呢？行政诉讼是特定历史时空下的产物，要把握好行政诉讼发展的方向必须对当下的形式有深刻的认识。当下我国正处于法治的初级阶段，行政诉讼在我国一元化政治结构、“时空压缩”法治环境和科层制下的“政策实施型法律程序”等背景下艰难运行。^[82]这些因素共同作用于我国行政诉讼，结果出现诸如“选择性司法”“政治控制的司法”“规则统治性司法”等中国独有的司法现象，这是为什么呢？因为我国现行的行政诉讼制度与中国行政现象的实际脱节了，现行行政诉讼模式不能有效解决当下的行政争议。行政法的正当性不应该仅仅来自国家强制力而应该形成一种交往共识。行政相对人应当更加主动地去理解、参与、认可行政行为的执行而不是被动遵守和接受。“改变行政法的管理逻辑，将过去的管理思维塑造为治理思维，改变由国家自上而下向社会下达指令的模式，改变政府单向度对社会发布规制的封闭性，为各方平等的交流搭建平台，通过更加理性的方式形成共识。”^[83]人们在任何交往过程中都在追求社会的赞同，在交往过程中应该尽力实现交往正义。交往正义的目的在于达成行政诉讼合意，实现行政诉讼中法官、行政机关、相对人三者之间的有效交往，化解行政争议，提高行政机关和行政相对人对行政裁判结果的可接受度。交往本身不是目的，目的在于通过交往获得彼此的尊重和认可，而这一过程的关键在于交往过程中所使用的方式和技巧。理想的行政诉讼应该为三者的交往更好地搭建平台和空间，达成对交往的法律共识。“行政诉讼协同模式”是在通过一种更加柔和地沟通方式来化解行政争议，并且期望这种方式能够成为行政主体和行政相对人自愿选择解决问题的一种方式，追求在法律范围内通过法官、行政机关、行政相对人之间的交往模式，能够更加能动地实现交往正义。