不同主体的需求及中国行政诉讼的未来发展前景

从行政诉讼制度需求的视角来考虑，不同主体对行政诉讼救济的数量、质量、需求程度是不同的。（1）比如作为司法机关的法院最希望摆脱来自政府的干预，促进法院和法官地位的独立，提高司法的公正、效率，尽量降低行政诉讼的错误成本和直接成本，^[55]提高行政诉讼的程序利益。故而，在能够保障办理案件经费和法官人数的前提下，法院不会反对行政诉讼受案范围的扩大。因此，比起司法费用的预算成本，法院更重视司法的道德成本。^[56]（2）对民众而言，他们更希望把因为政府的违法行政行为给自己合法权益造成的损害尽量降低，自己能够得到全面、公正的司法救济。由于制度变迁的成本不是由单独某个民众，而是由财政承担的，因此，只要行政诉讼的直接成本能够接受，任何提高行政诉讼救济数量、质量、效率所产生的成本都是可以接纳的。（3）而行政机关对行政诉讼制度改革和变迁的态度具有两面性：一方面希望通过司法监督手段降低自身的运行风险和道德成本；另一方面又害怕司法的介入会阻碍既得利益的获得和降低行政效率，不利于地方经济增长。因此，行政机关对提高行政诉讼效率改革不会反对，但比起提高行政诉讼的救济质量，行政机关显然更愿意提高行政诉讼救济的数量，因为行政诉讼扩大了受案范围，不但可以向人民法院转移部分道德成本，并且由于各级法院的财政仍然控制在政府手中，政府仍然可以把控行政诉讼的结果。

以上不同主体的不同需求和制度供求的不对称性也可以表明，行政诉讼制度发展过程中的高成本性、非均衡性所决定的改革和变迁的阶段性。中国行政诉讼制度的演变过程是一个渐进性的过程。一般而言，某个制度的变迁最容易发生在旧有机制体制里机会成本最低、收益最高及危机最严重的地方。在我国行政诉讼救济数量、质量和效率的改革和制度变迁中，增加行政诉讼的救济数量即扩大行政诉讼受案范围，符合法院和民众的需求会得到支持，但是由于会对行政机关的利益产生影响，所以行政机关并不是完全情愿。但是，出于降低自身道德成本的需要，行政机关仍会在一定范围内支持。所以行政诉讼受案范围可以逐步扩大；提高行政诉讼救济的质量即提高行政判决和裁定的公正性和有效性，虽然与人民法院和民众的需求相符合，但可能妨碍行政机关某些利益的获得和目标的实现，所以在某种程度上会受到来自行政机关的阻挠，行政诉讼制度改革和变迁也就可能无法进行；且从理论上讲，提高行政诉讼的救济质量即提高行政裁判的公正性有赖于司法的独立和法官素质的提高，而这两点就牵涉到国家的权力结构体系、司法体制、法官的法律素养以及法官自身的道德高低等，这些因素都不能一蹴而就。提高行政诉讼效率没有增加各个主体的直接成本，能满足各个主体的需求，机会成本最低，故而，在行政诉讼的各项变革中最容易达成一致，也最容易得到改革和变迁。虽然单纯提高行政诉讼效率在三个改革项目中最有可能达成一致，但是仅仅依靠提高行政诉讼效率无助于降低公众损害和政府道德成本，因此不能成为行政诉讼制度改革和变迁的关键点。行政诉讼制度改革的关键在于提高行政诉讼救济的数量和质量。相比之下，通过提高行政诉讼受案范围，提高行政诉讼救济数量就显得相对容易了，即使原告胜诉率保持不变，法院、民众和行政机关的收益也可以增加。当然除了受案范围的扩大，提高行政诉讼的救济数量还包括放宽原告和被告的主体资格、延长行政诉讼时效等途径。故而，拓展行政诉讼救济的新类型，开辟救济的领域，就成为当前行政诉讼制度改革和变迁的主要方向和关键。

那么，未来在行政诉讼发展的第四阶段，在受案范围上预计还会作出以下调整：（1）由于国家的发展和行政功能的多元化，会出现行政诉讼传统框架内无法应对的新的纠纷类型，如公益行政诉讼，环境行政诉讼等，从而有必要从法律上明确和界定。（2）将受教育权、知情权、游行示威等公民的基本权利，纳入行政诉讼的受案范围也应该会是下个阶段的立法目标之一。从司法实践来看，受教育权在最近这几年已经进入法院的审查范围，知情权也在慢慢得到法院的保护，逐渐进入行政诉讼。尽管如此，对《宪法》里规定的许多公民基本权利，法院对其的保护仍然十分有限。未来的《行政诉讼法》会逐渐将可能受到行政行为侵害的任何公民合法权益均纳入法院的救济范围。（3）将在行政诉讼的受案范围事项内增添行政机关制定“红头文件”的行为。现实生活中，尽管铺天盖地的“红头文件”常常是侵犯人们合法权益的主犯，却受限于现有法律规定的抽象行政行为不可诉的规定，不能起诉到法院，无法得到法院的救济。但事实上违法的抽象行政行为显然要比违法的具体行政行为后果严重得多，而“红头文件”就是一个典型的抽象行政行为，它的涉及面更广，影响范围更大，也更有损政府的形象。^[57]（4）在彻底贯彻实施依法治国、依法行政理念的指导下，逐步扩大司法权对行政权的监督，将行政立法、行政命令等抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，确立对特别权力关系的司法审查，为实务界和理论界都提出新的研究命题。(www.xing528.com)

总之，任何制度的设立和变迁都会受到社会发展的制约，并反映当下社会存在的状况。在不同时期，公众对司法功能、司法公正、司法效果、司法过程的要求往往不同，司法改革也因此具有鲜明的时代特征。司法改革的目的不是要彻底地革命，而是要最大限度调动各方参与法治建设的积极性，让民众不仅可以无拘无束地参与司法活动，追求自身利益的最大化，还能更关注并参与到行政立法、行政执法、行政体制改革及司法改革等国家法治建设的过程中。如果有一天，社会民众而不是政府能成为推动中国法治建设的中间力量，那么行政诉讼制度在这一阶段的改革和变迁就达到了最优的效果，同时也为第四阶段的改革和变迁打下根基。