行政诉讼制度发展的不同阶段及修法的渐进改革

行政诉讼本质上是一种国家权力结构设计，其存在和实践体现着当时的宏观权力结构图景。^[52]行政诉讼制度在出现和发展的过程经历了如下几个阶段：第一阶段是萌芽阶段，大概是20世纪80年代左右。根据1987年《民法通则》第121条的规定：“国家机关及其工作人员在执行职务时，如果侵害公民、法人的合法权益，应当承担民事责任”和《治安管理处罚条例》（1986年）第39条的规定：“被治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或乡（镇）人民政府裁决的……可以向当地人民法院提起诉讼”。行政诉讼有了法律支持，司法实践中出现了少量的行政诉讼和行政赔偿诉讼。第二阶段为行政诉讼的正式确立和初步发展阶段，大约是指从1989年《行政诉讼法》颁布到2014年《行政诉讼法》的修改这段时间，在这一阶段行政诉讼法律体系已经基本构建完成，行政诉讼已经展开运作并且取得了一定效果，“民告官”的观念也逐步被政府和社会接受和认可。第三个阶段是行政诉讼制度的改革阶段，以2015年5月1日《行政诉讼法》的颁布为标志，大概需要二十年左右的时间。为了提高行政诉讼救济的数量和质量，降低行政诉讼的成本，让审理的过程更加顺利，这一阶段的重点就是逐步扩大行政诉讼的受案范围，逐步扩大原告的起诉资格，完善行政机关负责人出庭应诉制度，完善行政机关不履行行政裁判的惩罚机制等。第四阶段为继续改革行政诉讼制度的阶段。第四阶段改革的重点，主要是对行政诉讼救济的质量即公正性和有效性的改革，其实质是以行政诉讼改革为契机，推进司法独立，最终完成对司法体制的改革。每一次行政诉讼制度的变迁都遵循了帕累托优化^[53]原则，让行政诉讼制度的改革既能促进社会进步，又能保障最大多数民众的利益，还能推动法律进程的现代化和稳定发展，以此实现多赢或共赢的博弈结局。

目前，行政诉讼变迁已经进入第三个阶段，在这个阶段《行政诉讼法》的修改不可能也不应该彻底改变国家权力结构和政治生态。在2015年修改的《行政诉讼法》中也是把握了法律发展的阶段性，改革永远不可能是一蹴而就，在这一点上立法者也是有清醒的认识的。主要体现在如下方面：（1）进一步通过行政诉讼解决规章以下规范性文件的违法问题。根据国家《宪法》《立法法》及《地方组织法》的规定，2015年颁布的《行政诉讼法》增加了法院对规范性文件的审查权，根据该法第53条、第64条及其司法解释（法释[2015]9号）第21条的规定，法院有权认定和判断规章以下规范性文件是否违反法律法规，有权不适用违法的规范性文件，但是仍然不能作出规范性文件无效或者是撤销的裁决，这和国外的司法审查还是存在差异的。（2）关于行政诉讼的受案范围的修改。1989年《行政诉讼法》受案范围列举的主要是公民的人身权、财产权受到侵害的情形。而随着经济和社会的发展，1989年《行政诉讼法》规定的8项受案范围已经明显不能满足民众需要。2015年修改通过增加受理的具体列举事项在受案范围上力争扩大，将原法中规定的8个类型扩充为12个，主要将在司法实践中实际已经予以受理、对公民权利影响较大，急需法院处理的类型予以明确。如第8项规定的限制或排除公平竞争的行政行为以及第11项规定的行政协议类型。但是对于有学者提出的将公民的受教育权、知情权、劳动权、社会保障权等纳入行政诉讼受案范围的主张，考虑到我国正处于中国特色社会主义初级阶段的现实，上述权利还需要随着经济社会的发展和法治的完善才能逐步明确和规范，如果全部将这些类型纳入行政诉讼的受案范围，实际上也无法落实，法院既无法审理，判决也无法执行，这反而可能会激化社会矛盾。另外，对学术界大多希望的概括肯定和列举否定的规定形式，没有采纳，而是仍然采用原有的肯定列举与否定列举并存的方式。尽管，仅仅采用肯定与否定两种列举方式是不可能穷尽行政诉讼的受案范围的，故而可能为《行政诉讼法》之后的实施埋下了隐患。但是，考虑到我国正处于社会转型过渡时期的实际困难，还无法对受理事项进行全面的概括，只能沿用列举的方式。此外，法律制定者考虑到司法实践和社会的需要，仍然保留了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的和除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的兜底条款。兜底条款的运用既可以为《行政诉讼法》没有列举，但是其他法律、法规已经明确可提起行政诉讼的类型作出指引，同时也为未来《行政诉讼法》逐步扩大受案范围留下了空间。（3）在总则中增加了行政首长出庭应诉制度。从历史背景来看，国务院2004年就已经出台了《依法行政的实施纲要》，里面就提到了行政首长出庭，但时隔十年到2014年才出现了《行政诉讼法》上的行政首长出庭应诉制度。并且这个规定还是比较有弹性的，不是完全强制的。根据2015年《行政诉讼法》第3条第3款的规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”可见，对行政机关负责人的出庭与否并没有强制性规定，即使行政首长不出庭也没有相应的惩罚措施。这是考虑到现实中，行政机关负责人事务一般比较繁重，若让他们每个案件都必须出庭并不现实，即便第3条强硬规定，实际也不能落实。现在全国实现行政首长出庭应诉制度的省份也只是规定每年有一个案件行政首长必须出庭。所以该条被制定的目的并不是强制行政机关负责人出庭，而是更有利于行政争议的解决和尽可能让行政机关负责人及其相关人员有机会接触行政审判，提高法律素养。(www.xing528.com)

同时，在本次修法之外也在议行合一、一府两院的体制下对目前的行政审判制度进行了变革创新。主要体现在三个方面：（1）合理调整行政诉讼案件管辖制，完善行政诉讼机制。主要是跨行政区设立法院^[54]改革，以防止当地行政机关的干预和地方保护主义，尽量从根本上解决立案难、审理难、执行难等行政诉讼的典型问题。（2）完善行政案例指导制度和最高人民法院的司法解释。随着司法改革的逐渐深化，最高院的案例指导功能进一步加强。最高院应该更重视严格指导性案例的筛选、评估、论证和发布机制，同时建立将行政裁判转化为指导性案例的工作机制。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，最高院应该完善司法解释机制，重视司法解释的规范性和针对性，保证司法解释的及时、有效，充分发挥最高院统一法律适用标准的功能。（3）建立领导干部干预司法活动的责任追究制度。目前，人民群众反映较为强烈的问题之一就是领导干部干预司法和插手个案处理。因此，应当结合法院正在全面推行的司法公开、监督留痕和司法责任制等一系列改革措施，通过电话记录、转递材料、口头指示等进一步建立领导干部干预司法和插手个案的信息提取、封存、公开和举报制度，为法院独立行使审判权营造理想的实施环境。