提高行政案件判决结案比例的优化方法

实体判决率是一审行政案件判决数与一审行政案件结案数之比，一般来说，审判的司法监督职能发挥得越充分，实体判决率越高。但现实的情况却是对判决的最终性重视不够。如本书第二章和第五章所述，一半以上的行政案件是以裁定驳回或者和解撤诉的方式结案的，进入诉讼程序的行政争议大多并未获得真正的裁判，人民法院并没有对被诉行政行为是否合法下结论。司法实践中，行政审判法官不愿意甚至拒绝以裁决方式结案似乎已成为一种比较普遍现象。但是，放弃实体裁断，很大程度上就是对审判职能的放弃。“通过司法的非司法解决”之所以能够存在并且不断扩大，法院也起到了推波助澜的作用。那么，行政诉讼的参与各方是怎么认识这个问题的呢，以下是笔者就这个问题做的调研：

1.行政诉讼参与各方对行政审判的基本立场

行政审判这种方式到底还有没有存在的必要和价值。根据笔者的实地调研数据显示，在问及“您是否同意下面的看法，‘行政审判只是一种形式，实际解决不了什么问题’”时，无论是民众还是行政人员还是律师都没有完全否认行政审判的作用，赞成“行政审判只是一种形式，实际解决不了什么问题”这种说法的百分比远远低于反对这一论断的人。尽管举棋不定，不完全同意的人数在三者中都占多数，但这至少说明三者对行政审判的信心尚存，行政审判虽不能解决所有问题，但是确确实实还是能解决部分问题。（如图3）

图3

在问及“您觉得行政审判的功能更应该是以下两种功能的哪一种？”无论是民众、行政人员，还是律师，认为应该将“督促行政机关依法行政”作为行政审判的首要功能的比例都大于认为行政审判功能应该是“解决行政争议”的比例（如图4）。这与最高人民法院的观点似乎存在差异。按照最高院这几年连续颁布的文件和修改的《行政诉讼法》第1条可以看出法院已经将实质性解决纠纷视为行政诉讼的首要功能。但是如果深陷行政争议中的当事人都认为行政审判该承担起监督行政机关的责任，那审判机关又该做何感想呢？

图4

2.诉讼参与人对“和解撤诉”的满意度调查

或许因为法院对行政判决重视不够的原因，民众也对行政审判裁决的效力产生了怀疑，转而另辟蹊径解决已经存在的行政争议。以“和解撤诉”为例，尽管行政诉讼中的“和解”并没有法律上的明确规定，但事实上已经被践行多年，特别是2008年最高院颁布撤诉规定以后，许多法院都在实践中把受理的案件分为了两类，一类是为了提高结案率所必须采用行政审判方式结案的（比如工伤案件），一类是比较棘手，牵涉社会关系比较复杂的需要用和解撤诉的案件。事实上，所有的案件还没有开始审理，法官心里就已经事先有了偏好。但作为实实在在参与到这个过程中的诉讼参与人对这种解决纠纷的方式的评价却并不是很高。^[16]从前面第四、五章我们也得出“和解”一般来说并非原告主动所为；尽管行政人员对其作出的行政行为的合法性较有自信，并且也不愿意参与到解决行政争议的漩涡中去，只是由于科层制下的各种压力，才不得不选择自己本不愿意选择的和解之路。那么诉讼各方是否对这种选择真的满意呢？

从某种意义上说，行政争议的解决程度不能同诉讼各方对结果的满意度画等号，通常意义上，我们说对某种争议处理结果很满意，那么可以推断确实是解决好了；但是如果说，某件事情解决了，不等于说我们对某件事情就非常满意了，“解决了”有可能是非常满意也可能是无奈之举。在问及：“在上次的行政诉讼中，您对和解撤诉的结果还满意吗”和“您认为‘和解撤诉’这种方式能否修复您和行政机关的紧张关系”时，代表行政人员对和解的结果满意度最高，律师最低，接近一半的律师认为和解结果只是勉强接受，原因我想和之前分析为什么律师认为和解没有完全解决行政争议的原因雷同。但是对比下表可以发现，尽管认为行政争议得到妥善解决的原告占到61%，但是对和解撤诉结果满意程度却只有47%，后者明显低于前者（详见表11、表12）。因此，原告口中的妥善解决或许并不是完美解决。

表11

问题：在上次的行政诉讼中，您对和解撤诉的结果还满意吗？(www.xing528.com)

表12

问题：您认为“和解撤诉”这种方式能否修复您和行政机关的紧张关系？

而从图4的结论可以看出，尽管大部分原告（55%）认为和解撤诉可以修复相对人和行政机关之间的紧张关系。但是作为行政机关代表的参诉公务员（47%）更多却认为只是“部分修复”，高出认为“可以修复”的百分比。为什么对和解撤诉满意度最高的行政机关会觉得和解撤诉不完全能修复相对人和自己的紧张关系呢？可以肯定的是每个人对“修复关系”的衡量标准是不一样的。首先，或许无论是和解还是判决，原告之所以提起行政诉讼，对行政机关之前的行政行为就肯定是有抵触情绪的，而这种不满意，或许会一直延续到结案后。很多时候，尽管行政争议已经，至少表面上看似解决了，但是原告情绪并没有理顺，还是憋着气。这里原因很多，但可以肯定这种负面情绪已经让行政机关有所察觉，因此在司法的过程中进行情绪干预很有必要。其次，尽管行政机关和原告达成了和解，但是由于和解并没有形成白纸黑字的协议，其本身也并没有法律上的效力，所以很难约束双方当事人，原告仍然可以重新就原来的行政行为提起诉讼。正如R行政人员曾提道：“当事人不诚信，说好的话又反悔，还上诉。”最后和解撤诉只能解燃眉之急。“遗留问题”是在我们的访谈中，公务员提到的最多的问题，他们大多认为通过和解撤诉也解决不了遗留问题。这里的遗留问题有的是行政附带民事的问题，有的是多个部门共同管理的问题。比如常见的房屋拆迁问题，虽然房屋拆迁是开发商和被拆迁人之间的问题，但整个地方政府其实对整个过程都会有或多或少的控制。从拆迁许可证办理到拆迁方案的制定，再到拆迁协议的内容，政府部门其实都参与其中，但又不仅仅是政府的某个部门或者某个人所为，而是一个相互牵制的过程。因此，要想彻底解决这种问题很不容易的。所以，诸如房屋补偿、土地征收、农村集体收益分配以及涉及群体性事件等敏感遗留问题单靠判决无法解决，但是单靠和解也是无法解决的。正如Z等律师所言，司法机关只是在和稀泥，并没有解决真正的困难。遗留问题解决不好，关系当然无法完全修复。从这点上说，在司法实践中，一味用“和解撤诉”等诉讼外的方式代替行政判决就值得商榷了。

3.“行政判决”具有其他非司法方式不可比拟的作用

第一，在行政争议的解决过程中，公民对制度的需求和制度的实际运行是存在差异的。尽管我国的当事人希望在发生行政纠纷时诉诸行政诉讼和行政复议等（准）司法渠道，但是实际上在行政争议真的发生时，却将容忍作为了解决问题的首选，上访等非司法渠道作为了主要解决问题的途径。^[17]打官司难是全世界都面临的一个难题，即便是在美国这样的国家，诉讼的周期也很漫长，成本也很高昂。正因如此，ADR（Alternative Dispute Resolution）这种“非诉讼纠纷解决方式”才会出现并得以发展。但是和法治发达国家不同的是，ADR是国外民众主动积极选择的非诉讼方式，是有主观认同感的；而中国的庭外和解撤诉、涉法信访等却是一种由于制度缺失而被迫选择的无奈之举，是被动和消极的。所谓沟通理性，是指人们在进行沟通行动时预设的准则和条件，在交往的过程中，人们对于描述事实的真假规范的有效性乃至交流态度真诚与否，都可能提出质疑。在此情形下，提问者和被提问者往往展开论辩，以确认被质疑的有效宣称。在数百年的文明与进步发展的历史中，为建立解决纠纷的裁决机制，人类也动足了脑筋，从最早的神明裁判、决斗到近代文明的仲裁到最终才选择让诉讼作为解决纠纷的终极解决办法。因为只有经过质疑—论辩—确认的过程所达到的共识才是合乎沟通理性的。^[18]要真正回应当事人的需求，归根结底还是该完善行政诉讼等司法渠道本身。

第二，尽管当下，从国家到最高司法层面都在强调诉讼中的“能动司法”和“大调解”，但是仍然还是要有所为，有所不为，努力平衡能动与消极、判决和调解的关系，而不是用一种倾向压倒另一种倾向。^[19]体现法律的回应性固然重要，但体现“回应性”只是更重视司法的结果而非不要司法的过程。所谓能动司法只是在审判的方式上更加能动。司法能动的前提是司法的存在，而审判乃是司法之本，审判工作仍然应该是并将始终是法院的主要工作。即使大多数行政争议都可以通过和解等非诉方式解决，也不意味着所有行政争议都可以用和解来解决；哪怕是都能通过和解解决，也不意味着和解的结果一定都比审判更有效。这就是最高人民法院前院长肖扬所强调的“能调则调，当判则判”。如果在该判决的案件中强行和解，甚至在知道和解毫无结果的案件中还一定要和解，肯定是对司法的背离。

第三，任何公文都不能取代判决书的地位。在谈论行政审判中的司法建议时，学者汪庆华曾在自己的著作中表达了这样的忧虑：“将对行政行为合法性的判断以某种公文的形式代替，长此以往，会对整个诉讼制度的正当性造成不可小觑的损害。”^[20]尽管，不可否认司法建议因为其具备灵活等特征，可以充分发挥柔性治理的优势，但是，如果所有行政行为的合法性都不再通过裁决来判断，让行政判决缺位，不再明确指出行政行为的违法之处，而只是用司法建议这种柔性司法的方式来应对，注定是危险的。当前，我国对程序违法的责任追究机制本来就不够重视，但是被诉的行政行为有很多恰恰又有程序上的问题，这些游离于合法与合理之间、违法与瑕疵之间的程序问题如果没有法律的有效追究，就可能出现尽管对当事人的合法权益伤害并不大，但是因为被反复经历所以这些不利益会日渐叠加起来造成对公共利益的巨大侵害。司法权与行政权之间的互动机制须呈“良性”状态，不能以“互动”的名义放弃或者侵犯其他法定权力。在司法独立尚未充分实现的今天，尤其要警醒司法机关和行政机关利用诸如司法建议等方式达到擅自改变违法行政行为损害信赖保护利益的情况发生，尽量保障司法审查权应有的功能与作用。根据德国有关法律的规定，判决是具有既判力的，而所谓既判力就是对内容的确定，它会阻止当事人就已经确认的相同事实产生新一轮的诉讼。^[21]然而，司法建议并不具有判决才有的既判力。所以，“人民法院任何时候都应该谨守司法权与行政权的边界，与一些不应当介入的事项必须保持距离”。^[22]

第四，法官应该是具备法律素养的专业技术型人才，追求“零判决”有碍法官对法律知识和技能的钻研，有碍法官司法专业技能的发展和培养，有碍法官积极性的调动，有碍优秀审判法官的培养。“零判决”的追求拿捏不好就是对司法的折腾，对法官的折腾，而不是司法制度的自我完善。^[23]加之，随着这两年法院对专业人才的大量引进，法官的人员构成也更年轻和专业，相对于追求“案结事了”的非诉手段更擅长于中规中矩的审判。而熟悉以非诉方式化解争议的法官也渐渐步入退休年龄。因此，如果过于强调和解等非诉方式的重要性也可能不利于充分发挥年轻法官所擅长的司法审判知识和技能。

第五，无原则的使用非司法手段，不利于司法的公信力和权威。以行政诉讼作为和行政机关对抗的工具，仍然是公众的选择之一。不应当假定当事人对和解和判决有什么特别的偏好。事实上，通过前面对图表的分析可知，当事人并没有否定行政审判的作用，也没有可靠的资料和数据显示通过和解结案比判决更好。中国社会对法治的信心，如果最终在他们走向法庭之后而归于破灭是一件很悲哀的事情，这个现象只会让中国的司法更加尴尬。这就是玛丽·加拉格尔在其文章《中国的法律动员：因了解而失望和法律意识的发展》中所提到的“因了解而失去魅力”。^[24]如表5所显示，既然当事人都没有将解决争议作为行政审判的首要功能，司法机关又何必自己去蹚这趟浑水呢？司法是司法，政府治理是政府治理。司法本不该承担该由政府和社会承担的责任，尽管中国的法院一直认为自己担负着重要的纠纷解决和化解社会矛盾的责任，但其实就连在崇尚三权分立的美国，司法也没有能力承担这样的责任。“司法机关是三权中最弱的一个，它既不享有财权，也不拥有军权，社会上的财富和力量也不归其支配，故而，司法机关几乎不能采取任何主动行动。故可以正确判断：司法部门既没有强制也没有意志，而只有判断。”^[25]所以，无论从理论上、实际承受力上、还是当事人的需求角度，司法机关都应该继续竭力维护其中立形象，以此增加自身的威信和法律的权威，而不是为了解决争议而偏向任何一方。司法意味着公正，要公正就必须和只能宣示立法者的意志，对被诉具体行政行为在充分审查的基础上依法作出公正的判决。某种程度上，一味地迎合现实也可能加深当事人对法治和司法的不信任感。在原、被告实力悬殊，原告没有更多关系网络的情况下，公众仍然看重“打官司”这种救济手段。希望通过行政诉讼对抗行政行为，得到是与非的最终定论仍是人们乐意追求的结果。如果放任“和解撤诉”等非司法解决方式代替行政判决方式，只会进一步损及政府公信与司法公信。

德国学者胡芬曾经说过：“行政诉讼法既不是单纯的‘诉讼法’，也不是单纯的‘行政法’。它既是通过各种具体裁判去实现宪法和行政法的一种方式，也是公法上法律争议的法院程序法。”^[26]纵观国外，各国行政诉讼制度在二战结束后，在“增加诉讼种类、强化权利保护功能、行政裁判司法化、扩大行政裁判权”等四个方面均表现出相同的发展态势。^[27]确切地说，不管建构哪一种形式的行政审判，都有必要尊重行政审判制度的本质，避免行政诉讼的价值在任何旗号下被扭曲。不是放弃审判和判决，而是要建议政府和行政机关修改和完善相关考评机制，引导他们正确理解行政诉讼，公正评价败诉现象，尽量防止和消除由不合理的考评机制带来的阻碍和负面影响，如此才是树立司法权威的正道。