一般理论认为改善法律实效的方法有如下几种:第一,树立法律权威。伯尔曼说,“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”[1]如果法律规定仅仅停留在表面,不能内化为人们的主观意识,转化为人们的行动准则,那么所谓法律也不过就是“僵死的法条”。[2]树立法律权威一般可以从两方面入手。一是立法应该更具有实质理性。根据亚里士多德所言:“所谓法治就是已经成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[3]“有法可依”是树立法律权威的前提。一般来说一部制定良好的法律除了应该具有形式合理性,比如法律本身要明确无歧义;法律的逻辑应该严密,前后协调;法律的规定要可预期,可信赖。更重要的是法律要具有实质合理性。这是对法律更深层次的要求。当前中国的法律大部分来自于西方,是通过法律移植建立起来的,那么舶来中国之后会不会出现“水土不服”的现象?有学者从文化论的视角对此表示怀疑。如梁治平教授在《死亡与再生——〈法律与宗教〉译后》里曾经提到,包括《宪法》在内的我国当代的许多法律制度虽然被设计和建立起来调整我国社会生活的各个方面,为构建现代社会奠定制度基础,但是由于这些法律制度本身代表着一种精神和价值取向,这些都需要在历史的沉淀中形成,并最终体现为一国的文化传统,而这些文化传统恰好都是我国所不具备的,甚至我们还有一些与之格格不入的固有文化。所有这些都是影响我国法律实效的因素,同时也阻碍了法律实现。因为“我们并不是渐渐失去了对于法律的信任,而是从一开始就没有信任过这些法律”。[4]不过很多人也强调,法律是否能够被信仰和执行,关键不在于该法律是不是舶来品,而在于法律所体现的内容是不是能够反映该国社会的普遍需求和利益。正如罗尔斯所言,“只要正义的制度存在并适用于我们,我们就会服从并为之尽力。”[5]因此法律要成为人们的内心信仰,就需要法律最大限度地尊重习惯和社会风俗并且符合社会的主流价值观,反映社会普遍和客观的需求。二是法律要具有可操作性。如果法律不被落实那就形同空文。要让法律具有操作性,首先就要让法律具有可诉性,即当人们的合法权益遭受侵害时,可以诉诸法院,通过展开诉讼获得救济,弥补损失。此外,更重要的是,法律要具有经济性。所谓经济性,就是指法律实践成本与收益的比例应该是合理的实践成本不能过高。具体地说,包括国家行政机关、司法机关和公民使用法律的经济性。任何公民在适用法律时都会考虑实践的成本和收益(这里的成本和收益既包括物质层面也包括精神层面),如果得不偿失那会让公民望而却步。行政机关和司法机关虽然是一个国家的社会公共服务机构,其运作需要依靠社会公共资源,但是也会有自身的价值追求和成本计算方式,如果相较于实践收益,成本过高,同样会影响法律的适用。
第二,重视法律动员。法律的实施运行需要全社会的集体参与,法律实效的一个体现就是社会对公民的接受和遵守。要让公民自己遵守法律,就要进行充分的法律动员。也就是说要调动人们利用法律系统中的知识、人员和程序等法律资源的行动和过程。[6]对我国来说首先就是要提高公民的法律意识,加强公民对法律的理解。在很大程度上,一部法律能否取得成功,关键就是人们对该部法律的认知、看法与评估。
第三,保障法律的执行。法律的执行与司法是属于法律的实施环节,是体现一部法律的法律实效最明显的部分。①严格依法行政。我国的法律法规大部分都是由行政机关来执行的,要提高法律实效就必须要求行政机关以法律至上,公正合理地执行法律。行政人员要自觉维护法律权威,不能以权谋私、腐化堕落。②提高司法的独立与权威。“如果说法律是一个帝国,那么法官就是法律帝国的王侯,法院就是法律帝国的首都。”[7]司法是防止法律失败的最后一道防线,是法律实效最为直观的表现。通过司法取得法律实效就必须提高审判的独立性和权威性,提高判决和裁定的执行力。同时司法者也应加强自身法律素质,将公正、合理的审判作为自己的天职,捍卫社会的正义。(www.xing528.com)
第四,重视法律与社会发展的共时性。法与社会的关系,传统理论一般存在两极化的理解:或者认为法律自治,甚至认为法律具有普适性机制,不随社会变化而变化;或者认为法是社会的产物,社会进化决定法律进化。卢曼认为,这两种理解都没有抓住法与社会关系的根本,法与社会进化是共时性进化的关系。[8]社会是一个有机整体,组成这个有机体的各个部分之间形成一种有机联系。各法律系统只是整个社会系统的一个组成部分,它在其中承担社会控制、社会整合的功能。法律系统与社会有机体的其他组成部分一起共同维护社会运行、维持社会秩序。法律的变迁引导整个社会变迁,社会其他部分的变迁也会导致法律系统的变迁。立法者如果对那些促进非正式合作的社会条件视而不见,那么可能造就一个法律更多但秩序却更少的社会。[9]而这也正是摆在处于社会转型期的中国所要正视的现实问题。法律现代化是一项系统工程,总是与其他领域的现代化联系在一起的。用系统论的视角来看,法律是社会大系统的一个子系统,其运行总是与其他子系统联系在一起的。法律现代化对社会整体现代化的体现和反映,其推进程度需要与政治、经济、文化、社会等其他子系统的发展程度相匹配。社会的发展和构建是很多制度的组成,制度与制度之间需要相互协调,有机统一;这些制度不仅仅包括成文的法律制度,还包括了社会中逐渐形成的风俗习惯、道德文化等这些非正式的制度。[10]一个规定得再详细的制度也不可能是万能的。评价一个制度的好坏,不应仅仅局限于具体事件对错判断标准,而是要对该制度的总体作出评价,将该制度放在社会发展的历史长河中去考量。
具体到行政诉讼,笔者认为改善和提升行政诉讼的法律实效主要应该从以下方面入手。
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