理论上讲，《行政诉讼法》的制定与颁布代表着法律制定者希望通过有限的司法审查权规范和抗衡行政权的愿望。“行政诉讼的实践证明中国人在尽力改变原有关于权力的认识，开始意识到对权力控制的最好方法就是以权力制约权力，只有通过司法权与行政权的对峙和合作才能实现社会的总体目的。”[30]2015年颁布的《行政诉讼法》第1条删除了“维护”行政机关行使职权的内容，保留了“监督”行政机关行政职权的内容，改变了过去维护和监督并存的局面，明确了行政诉讼的目的是监督行政权。尽管如此，我国“弱司法、强行政”的体制格局也必然会影响甚至阻碍这种对抗式的行政诉讼制度的推行和适用。二十多年，行政诉讼制度发展所经历的曲折也已经印证了这一点。在社会矛盾加剧、司法权威受挫的当今中国，行政审判日趋尴尬：一方面是行政机关认为人民法院没有为国家大局服务，一方面是人民法院也不断遭受民众的指责，认为其不能充分保障公众的合法权益，且行政审判法官自己也会因为缺乏理想的外部司法环境而心生抱怨。面对来自社会各界的不满和异议，近几年来，人民法院的选择不是让自己与行政机关更加疏远，而是主动寻求各界更多的理解和支持，其中一种重要的方式就是通过“柔性司法”方式参与进来，回应社会，为各界提供更多服务，同时指引行政机关更加合法、合理地行使行政权力。比如2007年12月27日，福建省首开先河，由省政府法制办与省高级人民法院签订了《关于建立行政审判与政府法制工作良性互动机制座谈会纪要》，确定了省政府法制办与省法院行政审判庭良性互动的具体内容和措施，正式建立了政府法制工作与行政审判良性互动机制，并且也取得了良好的效果。资料表明，从福建省在全国率先建立司法与行政良性互动机制以来，全省各级法院共受理各类行政案件21 627件，其中一审案件14 272件，审结13 725件，结案率为96.16%；其中，行政机关败诉的案件占8.17%。[31]可见，尽管人民法院和行政机关之间的互动还存在着相互竞争、斗争甚至抵制，但是人民法院也确实通过司法方式的不断创新，监督和规范了相当数量的行政行为。只有在行政诉讼中减轻被诉行政机关的压力，人民法院才能获得行政机关更多的理解与支持。能够肯定的是，随着传统行政审判模式的变迁，这些制度创新注定将会在我国司法实践中获得更为广泛的适用空间。《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发[2007]19号）明确指出，人民法院审理由社会热点和敏感问题引起的群体性行政争议，如农村土地征收、资源环保、劳动和社会保障、企业改制、房屋拆迁等案件时，要尽量采取协调处理的方式，尽力将案件处理的负面影响降低到最低限度，竭力防止因工作方法不当导致矛盾的进一步激化或者转化。同时，最高人民法院还陆续发布了一系列有关的司法文件，这些司法文件中反复提到“建立司法权与行政权的良性互动机制”“建立健全民意沟通的表达机制”“积极争取党委和政府的支持”“善于利用现有体制提供的各类资源”等措辞。通过这些措辞我们可以了解到行政审判在现行体制中艰难的挣扎状态；了解到法院在夹缝中谋求生存和发展的用心良苦；了解到法院对开放合作型司法所寄予的厚望。在开放合作型思路的指导下，这些功能各异的柔性司法方式有的为行政争议的协调化解牵线搭桥，有的为民众的合法权益提供间接司法保障，有的为行政机关改善管理、弥补缺陷出谋划策，总而言之，让行政诉讼的运作能够更积极地接近社会现实需要，回应公众的诉求，以共同警示和防备可能出现的社会矛盾和冲突。柔性司法的号召很快得到了地方各级法院的积极响应。具体说来这些创新的柔性司法方式主要包括三种类型。
首先是司法建议的运用。早在2007年12月17日最高人民法院的司法文件就进一步明确了法院主动建议被告改变其具体行政行为的问题，2008年，最高院作出的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（法释[2008]2号）又对这个问题再次作了规定。[32]可见，最高法院不仅以法律解释让人民法院提起司法建议有了法律依据，也将法院“建议被告改变行政行为”作为了处理行政案件、化解行政争议的一种新方式。正如《最高人民法院〈关于加强司法建议工作的意见〉的通知》（法[2012]74号）所指出的：“司法建议是法律授予法院的职责之一……在法院充分发挥审判职能的同时，更应当重视司法建议的运用，维护社会和谐稳定……司法建议可以深入推进人民法院的三项重点工作，不但是提升司法能力的重要手段，也是提高司法公信力的重要保障。”在行政诉讼运作过程中，当面临一些重大、疑难、敏感的普遍性与区域性问题或者涉及地方政府利益的比较棘手难办的案件时，都积极倡导人民法院主动与涉案行政机关联系和沟通，充分听取他们的看法和意见，努力为行政机关提出有效建议，以保障行政审判的顺利进行。当然，如果行政机关只是一味压制法院和法官而不愿意接受法官的建议，那么法官也会提醒这些行政机关一意孤行可能造成的不利后果（如群体性事件的暴发、民众上访等）。总之，就是利用这种带有服务性的司法方式，博取行政机关的理解和支持，尽量摆脱行政诉讼的困境。
其次是利用党委。早在2009年11月，最高人民法院颁布的《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发[2009]54号）司法文件就已经明确指出：“人民法院要更加积极主动地争取党委的领导和人大的监督，以取得行政机关和社会各界的支持”。将地方党委作为挡箭牌，促进地方行政机关的依法行政，这在很多学者的调研中都有提到。如费丽芳在“我国行政审判现状管窥——以‘湖州市两级法院十五年行政诉讼’案件调查为例”一文中提到的湖州市中院法院和安吉区法院的例子。[33]以及贺欣在“法院推动的司法创新实践及其意涵——以T市中级人民法院的行政诉讼为例”中提到的T市的实践。[34]特别是在妥善处理群体性事件、拆迁等牵涉社会稳定和谐的案件中，对党委的依靠更是得到最高人民法院的积极支持。最高人民法院《关于妥善处理群体性行政案件的通知》（法[2006]316号）和最高人民法院《关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》（法[2012]48号）中都明确提到，要紧紧依靠党委的领导，并主动及时地向当地党委汇报重大案件的进展情况，在党委的统一领导下妥善处理争议，在党委的协调下依法解决问题。(www.xing528.com)
最后是调解主义的运用。根据中共中央办公厅2006年作出的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）的要求，各部门在化解行政争议过程中，要注重运用调解手段，并将之作为工作的重点。这就为法院行政诉讼和解处理方式的创造和建立提供了重要的筹码，为法院探索行政诉讼制度改革提供了重要的政策依据。于是，最高人民法院也对行政审判的理念和方式作出了相应调整，《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发[2009]38号）司法文件指出：要建立健全司法权与行政权的良性互动机制，重视行政审判中的协调工作，要善于在法律框架下，积极运用协调方式，将协调机制、和解机制贯穿行政诉讼的全过程，有效化解争议，维护社会和谐……人民法院要探索如何使沟通协调制度化和常态化，要规范并利用司法与行政的良性互动机制，争取各方支持，保障社会安定。最高人民法院也将全国法院优秀调解案例作为是广大法官审判艺术和司法智慧的结晶，以最高法院通知的形式向地方法院展示这些“典范”，号召地方各级人民法院学习。尽管2015年颁布的《行政诉讼法》已经就案件的调解做了修正，增加了可以调解的内容，但因行政法理论上的“公权不可处分”原则，行政诉讼中的调解对象仍然是有限的，对多数类型的行政案件仍然是明确禁止调解。于是在司法实践中就出现了，行政审判法官在审理中采用通过鼓励当事人撤诉来进行诉讼外调解的司法方式。根据统计数据，近年来，我国的行政诉讼撤诉率一直居高不下，其中非正常撤诉率尤其突出。在司法实践中，行政诉讼调解方式逐渐演变成了一条超出《行政诉讼法》规定的判决方式之外，但是又无法直接辨明法院司法态度的第三条道路。
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