纠纷解决的多种方式与途径

纠纷解决过程的类型化由两条相互交叉的基轴组成。纵轴表明了纠纷的解决是依靠对第三者有拘束力的“决定”，比如审判，还是通过当事人之间的“合意”，比如和解或者调解。这条轴看起来体现了“合意”与“决定”两种纠纷解决取向的对立，但实际生活中这个区别是流动的，而非决然两分的。现实中所观察到的纠纷解决类型往往是两者不同程度的混合。并且，由于社会环境的变化、各方力量的悬殊以及各个主体动机的不同，纠纷解决的过程实际上也是在这条轴的两极间移动。（如图2）将现实生活中的纠纷解决过程以合意还是决定完全区别开来是没有可能性的。因为在纠纷解决的过程中，许多因素相互混合，并且混合的深度和范围会随纠纷各方利益的变化、他们之间的力量对比关系，纠纷与纠纷的关系等因素的不同而形态各异。^[27]

图2　纠纷解决过程的类型轴^[28](www.xing528.com)

通过“合意”解决纠纷，是指双方当事人通过互相协商，对纠纷解决的方式、内容、程度等达成了一致，化解纠纷的过程。^[29]当下，我国处于社会转型期，社会的激烈变革和经济的快速发展必然导致利益格局的复杂多元和社会结构的进一步分化，与此同时，各种发展之间的失衡、政府决策的失当以及利益分配的不均又会造成不同群体间的利益冲突进一步加深。从某种程度上说，我国当下已进入了社会矛盾的多发时期。目前中国的行政纠纷主要呈现出两大特征：一是虽然一些行政争端看上去只是某个相对人与特定的行政机关之间的纠纷，但其实在争端的背后代表着某类群体与行政机关的冲突，典型的如因土地征收、房屋拆迁、企业改制而导致的行政争议背后就隐藏整个失地农民、待补偿民众、下岗职工与行政机关之间的冲突。如果不能及时、有效地化解这些行政纠纷，就可能引发群体性事件，成为社会不安定的因素。二是，大多数行政案件都牵涉到民生保障领域，是否能妥善处理这些行政纠纷意味着作为弱势群体的行政相对人能否摆脱困境，不成为社会动荡因素。行政判决是一种比较刚性的纠结处理方式，行政判决虽然能够达到“定纷”的效果，却未必能够起到“止争”的作用，更无法保障“案结事了”。站在行政相对人的角度，他们希望法院能够“明辨是非”，也希望获得“实惠”。因此，对相对人而言，行政判决有时候并不是唯一的选择，也不是首要的选择。于是乎在当前和谐社会背景下，法院的司法政策也发生了调整和变化，各地法院更加推崇柔性的司法处理方式，司法建议、和解撤诉等方式的运用更加频繁，司法实践中行政诉讼的撤诉率也进一步上升。虽然从理论上讲，行政判决方式仍然应该是通过行政诉讼处理行政争议的最重要的方式，但是由于行政争议自身的特殊性使得在行政诉讼中不能完全依靠单一的司法救济手段，判决方式之外的行政争议解决方式反倒被更多地寄予期望。最高人民法院《二〇一〇年人民法院工作要点》（法发[2010]1号）文件指出，要积极贯彻实施“调解优先、调判结合”的原则。将调解工作贯穿整个案件处理过程，达到“案结事了”。要完善诉讼程序与其他非诉纠纷解决方式的协调与配合。重视司法建议、调解等柔性司法方式的运用，引导行政纠纷双方当事人在相互体谅和理解的基础上达成共识，相互协调，案结事了，弥补了行政判决方式的不足。可以预见，为了满足妥善化解行政争议的现实需要，以司法建议、调解制度为代表的柔性司法方式在我国的司法实践中还有更广的应用和发展的空间。也正是在我国行政争端复杂多元，各类矛盾比较激烈的背景下，司法建议、调解等这些柔性司法方式才能够得以充分的体现和发挥。