以案例分析司法建议在入学手续中的运用

案情简介：江苏省教育厅为了稳定该省苏北偏远地区农村中小学师资队伍，提高该省教师的整体素质，改善基础教育，决定招收中等师范学生（以下简称中师民），招收对象主要是现有中小学民办教师。为此还发布了《关于中等师范招收中小学民办教师有关问题的通知》和该通知的答复意见两份文件。文件要求，中等师范的招生对象包括两类，一类是1984年年底以前就开始从事中小学教育或者教学工作的中小学民办教师，并且这些教师还要具备现在仍然在岗和已经取得任用证书两个条件；第二类是1986年底前就经县（市）教育部门批准聘用的中小学合同代课教师，并且这些教师要满足现在仍然在岗和已经在省辖市教育部门备案两个条件。并且小学教师还应具备国家承认的中师或其他中专毕业及以上学历，中学教师还应具备国家承认的专科及以上学历。办学模式为以省辖市为单位，在师范院校内利用假期单独办班，为期两年；教学模式以自学为主，内容突出成人和在职的特点；经考核，成绩合格者可获得中师毕业证书，并被纳入国家整体分配计划，回原单位工作；江苏省教育厅行使教师的审核录取权，不得录取有违反计划生育政策行为的教师。

原告小学民办教师孙某某于2000年8月参加了江苏省中等师范民办教师考试，其文化成绩达到录取最低控制分数线。但是，在考试成绩公布时，就有人举报孙某某曾经违反计划生育，后经相关部门出具文件证明并无此事，孙某某才被列入兴化市教育局的录取名单。次年11月，经江苏省教育厅批准，江苏省泰兴师范学校录取孙某某为该校学员。12月，在孙某某办理入学手续前，因为再次有人举报其存在违反计划生育行为，因此兴化市教育局将情况如实反映给上级教育主管机关，孙某某被暂缓入学。孙某某不服于2003年5月向江苏省兴化市人民法院提起诉讼。

原告诉称，2001年自己就已经通过了江苏省教育厅的审核，并被江苏省教育厅录取，并且自己仅生育过一胎女孩，没有违法计划生育，这点也已经被兴化市竹泓镇竹二村村民委员会、兴化市计划生育局、镇计划生育服务站三者审查核实。江苏省泰州市教育局和兴化市教育局在无证据证明自己具有违反计划生育政策行为的情况下，无故拖延，造成自己因未能收到入学通知书至今仍无法入学。两被告的行为共同侵犯了原告的合法权益，是明显的行政不作为。基于此，原告请求人民法院判令两被告立即批准原告入读江苏省泰兴师范学校，补办教师进编手续，并承担本案诉讼费用。

被告江苏省兴化市教育局辩称，按照《关于中等师范招收中小学民办教师有关问题的通知》及答复意见的相关规定，对举报的原告违反计划生育问题应该进行调查。而自己对原告是否违反计划生育问题的调查与原告未能收到学校入学通知书的问题没有任何关系。另外，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院的受案范围内并不包括办理入学手续的类型，补办教师进编的要求也不属于行政诉讼受案范围，被告也不存在行政不作为的问题。

被告江苏省泰州市教育局辩称，兴化市教育局与泰州市教育局是分属于江苏省两个不同级别的行政机关，职权各不相同，并没有共同行使职权的权力。根据江苏省教育厅《关于中等师范招收中小学民办教师有关问题的通知》（苏教师[2000]21号文件）第7条第2款的规定，只有江苏省教育厅才有招生录取的审核权，原告起诉的两被告并没有该项权力；原告起诉的第二被告江苏省泰州市教育局主体不适格。另外，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院的受案范围内并没有包括民办教师转为国家计划内公职教师的类型，遂请求法院驳回原告起诉。

法院经审理认为，江苏省教育厅将现有中小学民办教师招收为中等师范学生的计划是为了稳定该省苏北偏远农村中小学师资队伍、提高教师的整体素质进行的在职教育和培训。该计划针对的是作为该省教育行政系统内部人员的民办教师，这与民办教师转为国家计划内公职教师的教师进编行为一样都属于教育系统内部实施的行政行为，根据《行政诉讼法》的规定，内部行政行为不属人民法院的受案范围。且根据苏教师[2000]21号文件的规定，只有江苏省教育厅享有中师民录取工作的最终审核权，而本案录取原告的单位不是江苏省教育厅，而是江苏省泰兴师范学校，因为江苏省兴化市教育局和江苏省泰州市教育局都没有发放入学通知书的法定职责，所以两者都不能作为被告。依照《行政诉讼法》（1989年）第12条和《最高人民法院司法解释》第44条第1款第（一）项、第63条第1款第（二）项的规定，该院于2003年8月15日作出裁定：驳回原告孙某某的起诉；本案诉讼费100元，由原告承担。一审行政裁定送达后，依据相关法律规定，在法定期限内，当事人均未向上级法院提起上诉，行政裁定生效。(www.xing528.com)

另外，兴化市人民法院还认为，经调查核实江苏省兴化市计划生育行政主管部门具有证实原告是否存在违反计划生育政策行为的职权。原告在行政诉讼中提供的证明材料，因为由该市竹泓镇计划生育服务站出具，由兴化市计划生育局加盖公章，所以可以证明情况属实，经开庭审理质证双方当事人均无异议，应当作为认定原告没有违反计划生育政策行为的有效证据。尽管本案行政裁定已经发出并且生效，但是为了维护社会稳定，防止讼累，妥善处理原告的中师民入学问题，该院向江苏省兴化市教育局发出司法建议，并建议该单位尽快向上级教育行政主管部门报告，并将上述司法建议函抄送至泰州市教育局和江苏省教育厅。2003年10月，原告孙某某收到了入学通知书。

通过基本案情可知，该案并不复杂，主要分歧就在于原告的诉讼请求是否在法院受案范围之内、两被告是否适格。虽然本案中所诉的行政监察行为不在法院受案范围之内，但是行政监察行为持续存在且始终不做出结论肯定会影响当事人的合法权益。如本案中，原告在行政诉讼中已经提供了由该市竹泓镇计划生育服务站出具的证明材料，该材料还加盖了兴化市计划生育局的公章，以证明情况属实，经开庭审理质证双方当事人均无异议，应当作为认定原告没有违反计划生育政策行为的有效证据。但是被告却迟迟不对此调查做出结论。故而，兴化市人民法院在驳回原告起诉的同时，针对被告的行为提出司法建议，并将司法建议涵分别抄送到泰州市教育局和江苏省教育厅，最终妥善处理了原告的中师民入学问题。

司法实践中，由于审理对象的特殊性行政审判可能遭遇挫败，但是这并不意味着人民法院会完全顺从行政机关。多数时候，法院仍然在尽力维护司法活动的价值、独立和权威，仍然希望能担负起监督和制约行政机关的重任。那么，人民法院将如何应对呢？面对特殊的背景和需求，中国法院的司法运作表现出了独特的逻辑。其中，司法建议书就是法院行政审判庭采取的一种应对策略。即除了法院与行政机关在行政审判开庭前和闭庭后的私下沟通交流外，行政审判庭还会以法院的名义针对某些特殊行政机关的某些行政行为提出司法建议，并送达正式的司法建议书。通过司法建议，法院由原来的直接对抗行政机关变为了运用建议的形式来规范行政行为。一方面法院“维持大局”，实现了与行政机关一起在党的领导下共同治理国家的功能；另一方面，又通过“指出不足，寄以希望”，实现司法机关特有的工作职能和运作逻辑要求，对行政机关的具体行政行为进行了法律监督，实现“依法治国”对司法机关的要求。在司法建议书中，这两个方面被很好地结合在一起：既让行政机关脸面好看，也在实际上“纠正了行政机关的做法”；既坚持了“法律的政治化”，也响应了“依法治国”的号召，达到了“政治的法律化”；既体现了法律治理的“社会效果”，又履行了法律本身司法监督的功能，实现了“法律效果”。

为了纠正过去仅仅对行政行为进行合法性审查的单向思维，2015年颁布的《行政诉讼法》明确将“解决行政争议”作为行政诉讼的一个价值追求和主要目标。行政判决因为过于刚性，多数时候让行政机关难以接受，其结果就是不能充分化解行政争议，不能达到“案结事了”。反过来，对相对人来说，有时也能得到实惠。随着社会转型的逐渐深化，面对不断增多的官民冲突和纠纷，单纯依靠审判已经无法完美地处理和解决行政纠纷。法官在行政诉讼过程中必须选择更灵活的诉讼机制，通过司法建议^[11]等各种柔性手段弥补判决的不足。在中国，行政审判法官要想实质性解决行政争议，实际上是要处理好司法、行政和民众三方的关系。司法建议的出现正是我国法院角色分裂的反映，一方面作为审判机关，必须要严格审查进入行政诉讼程序的各类行政案件并作出权威的裁判；一方面却又因为司法权威有限，不得不以建议书等比行政判决更委婉的表现方式规范和监督行政机关的行为，以完成维护社会和谐的使命。