行政诉讼争议解决途径的选择和考量

人们在获得利益的过程中，必定需要耗费一定的交易成本，根据选择交易形式或制度不同，实际耗费的成本也会存在显著的差异。当遇到行政争议时，人们一般可以选择求助政府部门、诉诸司法机关、依靠社会网络三种手段。那么，面对三条解决路径，当事人应当怎样抉择？按照行动理论的有关研究，其主张所有行动均要涵盖行动者、目标、规范以及场景取向这四大组成因素。^[85]

在中国，求助政府部门解决行政争议除了行政复议，最典型的形式就是“上访”。上访的部门可以是任何上级行政机关和相关团体，其中绝大部分是党政部门。改革开放前三十余年间，党的方针、政策在实际上优于和高于宪法、法律。很多时候人们依靠行政手段，部分是因为他们认为这些问题只不过是政策的问题，部分是因为他们清楚地认识到现实中司法机关常常听命于党委、政府，因此找政府部门似乎更有效。但是对权力关系上处于弱势地位的普通公民而言，寻求通过政府部门来解决纠纷同样存在着一定的风险。因为多数民众对于政府部门的办事流程了解程度不高，如果问题一旦转入到政府部门，也就意味着当事人对该问题的处理丧失了控制。同时依靠政府部门来解决问题需要耗费更多的成本（例如前往有关部门的过程中所耗费的交通费、伙食费等）。此外，政府部门中的一些不良作风也会影响行政争议的最终处理结果。这些都是通过政府部门解决问题的弊端。

司法机关属于纠纷解决的正式途径，秉承着“形式理性”的法律来处理行政争议，拥有规范化的条文与程序作为保障，因此在程序上规定了明确的权利，具备较强的公正性。但对普通民众而言，通过司法机关处理纠纷同样存在诸多问题。首先，从成本—收益的角度分析，选择司法部门的成本是很高的。第一是隐性成本，或者称为心理上的障碍。中国社会一直是伦理本位的社会。人们心中一直隐含着某种“厌讼”情结，尤其是在传统的乡土社会之中，人们更倾向于用比较隐晦的方式解决问题，而少于将纠纷诉诸“公堂”以避免因为公开纠纷的事实和真相引来非议。其次，显性成本。我国的司法部门并未覆盖到乡村，若想要进行诉讼必须前往县城方才能够处理，这个辗转的过程势必会耗费较多的时间和精力，且这还不算上诉到更远的法院和聘请律师的花费。最后，知识障碍。一般来说法院会严格按照法律规定和法定程序进行司法活动。在案件陈述时以“法律术语”为主，在裁判文书中运用法律条文，非专业人士对于这些过程和信息都不太熟悉。所以如果将行政争议诉诸司法机关，当事人在整个争议处理的过程中也是比较被动的。(www.xing528.com)

运用社会关系网络解决纠纷在我国有着悠久的历史传承，此类处理方法主要是以血缘、亲缘以及地缘等关系作为基础。从历史上看，自明朝以来，国家法律对民间调解就有了明确的规定。一般来说民众在实践中选择社会关系网络解决纠纷，主要是基于以下三个原因：第一，被一直以来的行为惯性所影响。第二，如果以成本—收益的视角进行考量，通过社会关系网络来处理纠纷耗费的成本相对较低。矛盾双方不仅在实际生活中很容易找到适宜的纠纷调解人，而且需要耗费的报酬不高（比如吃饭、送礼等），甚至在很多时候不需要报酬。同时，依靠社会网络来处理现实生活中的纠纷，除了更有助于化解纠纷外，对于人际关系所带来的负面影响也更为轻微。此类非对抗性的纠纷解决方式因为可以让当事双方保全名誉，所以也有利于当事双方日后的正常交往。这点对行政争议一方是企业的来说尤其重要，在中国，政企之间的关系常常是很微妙的，所以企业在遇到问题时更倾向于依靠社会网络。这也是前面所提到的企业很少作为行政诉讼原告的原因。第三，民众对依靠社会网络解决纠纷的操作方式更为熟悉。由于民众对该纠纷解决的操作方式更为熟悉，因此更能在争议解决过程之中占据主动并对解决结果具有一定的控制力。但由于依靠社会网络解决纠纷的主要追求和价值取向不在于明辨当事人之间的是非对错，而是更多的追求双方当事人间的和谐共处，因此在多数时候难以最大限度保障当事人的权益。在处理一些敏感的行政争议时，甚至会放弃或进一步压缩一方的合法权益。

通过上述分析能够发现，这三类纠纷解决途径在行政争议的处理过程中都各有自身的优点和不足。所以，既不能片面推崇某一种特定的纠纷解决方式，也得不出推进“法治”就必须完全依靠司法渠道来处理纠纷的结论。一般而言，民众在选择时都是理性的，其会综合自身的实际背景、能力以及条件，来选择合乎自身需要的解决方式（当然在这个过程中，他们也许尝试过其他的解决方式）。需要提出的是，此处所提到的“理性选择”是与经济学范畴的“有限理性”较为相似的概念，而并非“完全理性”。“有限理性”指出由于信息的不完全对称，人们在实际决定过程中寻找的并非是“最大”或“最优”的标准，而只是“满意”的标准。民众在解决行政争议时只是根据自身所处情景的差异，选择了一种适当的纠纷解决途径，以满足自己的当务之急。2002年2月由中国人民大学郭星华教授牵头，利用问卷的方式开展了“农民法律意识与行为”的大范围调查活动。虽然这份调查侧重于研究农村纠纷解决过程，但是在以“乡土社会”^[86]为特征的中国肯定是非常具有参考价值的。^[87]根据郭星华教授主持的项目调研结果以及本章前面所描述的数据可以发现，通过社会关系网络来进行争议处理的，其结果符合或者是超出期望的受访人数比例明显超出选择通过国家机构处理争议的人数；而通过政府部门来进行争议处理的结果符合或超出期望的受访人数比例又大大超过司法机关。这可能主要是由两方面的原因造成的。第一，普通民众对于国家机构，尤其是司法机关解决问题的方式和程序并不了解，大部分信息是道听途说，这可能误导人们对司法机关产生过高的期望，而与最终的实际处理结果相比形成心理落差；而由于普通民众对于通过社会网络处理问题的方式最为了解，因此，能够较为精准地预估最终的处理结果，不会产生明显的心理落差。第二，对比依靠社会网络来解决纠纷，通过国家机构来处理问题需要耗费更多的成本（如前所述，尤其是其中潜藏的“隐性成本”），在综合权衡各种成本和收益之后，可能会对国家机构产生一定的不满情绪而影响最终的评价。网络调查显示，当遇到行政争议时，只有不到8%的民众会选择诉诸法院，约23.95%的受访民众会选择直接去和行政机关沟通、协商，约20%的受访民众会以行政复议的方式处理问题，约15%的受访民众会选择依靠网络社交解决问题，约14%的受访民众会选择忍让和搁置纠纷，约14%的受访民众会选择向媒体求助，约3.42%的受访群众会选择通过信访渠道解决。^[88]可见，比起直接到法院提起行政诉讼，普通民众更倾向于采用非制度化、非程序化的手段和方式。有国内学者曾经对行政争议解决方式的制度需求展开过定量分析研究，认为目前我国民众对于行政争议的解决方式需求是二元的，也就是说公民对于利用（准）司法途径与通过党政渠道处理争议存在同等的需求。^[89]实践中，行政诉讼与行政复议这两种（准）司法途径利用率相对偏低的原因，并不是因为当事人更相信“信访”等党政渠道，而是因为相比以正式的（准）司法途径寻求救济，其他维权手段和途径由于对峙程度更低、成本更少、方式更灵活，更易于操作和掌控。