行政人员评价与建议行政诉讼法

1.行政人员对行政诉讼法律实效的评价

第一，通过调查发现，在所有受访的人员类型里，行政人员对行政诉讼的实施状况最为乐观也最有信心。这首先表现在绝大部分的行政人员肯定《行政诉讼法》在促进依法行政方面的作用，高达60%的受访行政人员认为行政诉讼制度体现了司法权对行政权的监督，这个比例是所有受访人员里面比例最高的。^[52]这或许是因为自1989年《行政诉讼法》颁布实施二十年来，多数行政人员已经切身感受到了《行政诉讼法》的存在，体会到该法对行政执法的影响，行政机关不敢再恣意妄为。司法实践的结果也表明，一般情况下，只要行政相对人敢于向法院提起行政诉讼，最终都能让行政机关作出一些让步，从而或多或少地获得某些利益。其次，接近一半的受访行政人员认为行政诉讼能够保障相对人的合法权益，这一比例也是所有受访人员类型里比例最高的。^[53]再次，行政人员对法官持肯定评价的比例也高于法官、律师和普通民众三类人员，甚至在某种意义上高于法官对自身作肯定评价的比例。^[54]可能也是因为这样的原因，一半以上的行政人员认为是因为民众“相信人民法院会作出公正的裁决”才诉诸法院。^[55]最后，比起其他受访人员，行政人员对我国行政诉讼的发展前景也最有信心，其认为行政诉讼前景“光明”的比例是四类调查对象中最高的。^[56]大部分受访行政人员对行政诉讼的发展持乐观态度，当然，大多数受访行政人员也不否认行政诉讼的发展会遇到挫折，不会一帆风顺。总之，正如某行政人员在开放式问题中写道的：“任何法律的出台，其指导思想和立法意图都是美好的，但是在具体执行法律过程中，依然障碍重重，有时候，甚至是违背了立法的初衷，不过，时间久了，立法的初衷便可逐渐显露。”

第二，尽管大部分行政人员认为行政诉讼对依法行政有良好的影响，但是却认为对行政争议解决的作用有限。首先，绝大多数的受访行政人员认为通过行政诉讼解决纠纷并不能达到理想效果。^[57]而这种消极的主观看法直接影响了行政人员对纠纷解决方式的选择，当遇到行政争议时，行政人员首先不会选择提起行政诉讼。可见，尽管行政人员承认通过行政诉讼可以在一定程度上改变行政违法现象，但是行政诉讼的裁判结果在主观上也不一定是最好的结果，并且解决行政纠纷的最优结果也并不一定是通过行政诉讼裁判实现的。正如受访行政人员H曾对笔者所说的：“表面上是通过行政诉讼，但是实质上仍然是通过行政机关和当事人协商解决，真正解决问题还是要靠行政机关内部认可。”其次，这也与行政人员对行政诉讼立法目标的理解和看法有关。超过60%的受访行政人员认为“保障公民、法人和其他组织的合法权益”应该是制定《行政诉讼法》最主要的目的，^[58]这一比例超过了其他三类调查群体。与此同时，也有一半以上的行政人员认为《行政诉讼法》实际并没有很好地保障老百姓的合法权益。这是值得关注的一个现象，因为如果就连行政人员自己都认为行政诉讼保障老百姓的作用有限，那么对老百姓而言行政诉讼实际又能起多大作用，能在多大程度上保障自己的合法权益，解决行政争议呢？不过，尽管如此，在所有调查对象中对行政诉讼救济功能评价最高的仍然是作为行政诉讼监督对象的行政机关。

2.行政人员对《行政诉讼法》的修改建议(www.xing528.com)

第一，绝大部分受访行政人员认为有必要设置简易程序，这与大部分法官和律师的想法一致。^[59]多数受访者认为1989年《行政诉讼法》未设简易程序是行政诉讼解决纠纷、救济功能发挥不好的制度原因之一。冗长繁琐的诉讼程序、高昂的诉讼成本，可能会使行政相对人在选择救济途径时对行政诉讼望而却步。从行政诉讼被告的角度来说，所有的行政案件不考虑繁简程序，一律适用相同的诉讼程序，既不符合行政机关追求效率的要求，也不利于行政争议的有效解决。而且，诉讼程序经历的时间过长，也不利于行政法律关系的稳定。事实上只要能够实质化解行政争议，也实在没有必要浪费各方的时间成本和经济成本。

第二，除了在理论界与实务界有一种意见希望规定行政复议前置程序外，多数受访行政人员也赞同在法律中增添行政复议前置程序的相关规定，这与受访法官和律师的看法不太一致（大部分法官和律师都建议将行政救济途径的自由选择权赋予行政相对人，反对设立复议前置的强制程序）。^[60]行政人员的选择倾向或许与行政复议的性质有关，因为行政复议作为行政机关系统内部解决纠纷的方式之一，如果相对人在提起行政诉讼前，能够先向行政机关提起复议，行政机关就获得了可以自我反省与修正的时间和机会。当然，如果在行政复议中，行政机关能够发现自己的违法之处并及时予以纠正，也是有利于行政争议的有效解决的。此外，通过分析收集的行政裁判文书可知，行政复议结果若对行政机关有利，一审行政裁决结果大部分也对行政机关有利。因为如果行政行为经过了行政复议的审查、质证、辩论、调查等一系列过程仍然得到支持，那么，即使行政相对人将争议诉至法院，法院也会更加谨慎地对待，不能对所诉行政行为轻易做出否定性的判决，行政机关也会更有信心和底气。行政人员对复议前置的态度也再次表明行政机关及其工作人员不愿意被诉，更不愿意败诉的心理。

第三，虽然有超过一半的受访行政人员认为行政诉讼的受案范围应该扩大，但是这个比例在所有受调查对象中仍然是最少的。^[61]这或许是因为行政诉讼的监督对象就是行政机关，行政诉讼受案范围的扩大意味着行政机关被监督的范围也随之扩大，这与行政机关的利益休戚相关。如果行政诉讼的受案范围扩大，就意味着行政机关受人民法院监督的范围变宽，行政机关行使职权自然会受到更多的约束。且行政人员对行政诉讼受案范围扩大的接受程度也能从另一个角度反映出一国行使职权的状况。试想，如果一国的行政机关依法行政的状况良好，那么，行政机关及其工作人员还会担心败诉和惧怕行政诉讼的监督吗？如果行政机关及其工作人员不怕行政诉讼的监督还会惧怕行政诉讼受案范围的扩大吗？显然，行政人员也意识到在实践中行政执法状况还差强人意。