律师与民众对争议处理结果的理解分歧及优化建议

在行政诉讼实施过程中，和解撤诉是常常被用到的一种解决行政争议的手段。在收集到的资料中，因为行政机关改变被诉具体行政行为而撤诉的行政案件共有142件。其中律师代理的案件有49件，占律师代理的所有案件总量（342件）比例的14.3%；非律师的法律工作者代理的案件有16案，占法律工作者代理的所有案件总量（72件）比例的22.2%；公民代理的案件有32件，占公民代理的所有案件总量（130件）比例的24.6%。^[38]可见，律师代理相比法律工作者和公民代理更少用到撤诉的方式。有学者认为这个数据表明律师在行政诉讼中的作用有限。^[39]但是笔者对此有不同的认识，笔者认为产生这个结果的原因可能是律师和原告对诉讼案件追求的结果不一样，对“正义”概念的理解不一样。理论上讲，法律权威性一方面通过控制社会资源来塑造公众行为，另一方面通过理解人们的价值观来建立公平与义务准则。对于法律权威合法性的认同包括两个方面：一方面是人们对法律权威的评价是怎样的，另一方面是人们是否感到有一种责任去服从权威的命令，而不去考虑个人的得与失，即“内化的责任”。在某种程度上，对正义的追求也是对法律文化的价值取向。“程序正义”是实现正义的一种手段和途径，程序正义的实现与否对司法制度能否得到良性发展有着明显的影响，是促进社会文明和法律前进的内在动力。所谓“程序正义”关注的是法律的过程是否公正，它判断公正的标准是法律行为是否遵循了程序或者实施过程的一视同仁，至于结果是否符合人们的期望并不影响人们对公正结果的判断；与之相反，所谓的“结果正义”，是基于一种结果的公正观，它判断法律行为公正与否的标准是法律行为带来的后果是否平等、公平、符合人们的期望。而受中国传统文化的影响，中国普通民众对“正义”的追求和西方国家是不完全一样的。比如根据泰勒的实践（如表6），美国芝加哥城市居民对法律权威评价时，更多关注程序的公正性，而中国北京城市居民则具有明显的结果公正的评价取向。^[40]可见，尽管我国的法治建设已经对人们的法治观念带来了初步的影响，多数居民在与法律打交道的过程中已经能够清晰地区分法律结果公正与程序公正。但是总体来说，现代法治实现正义的基础——程序公正的思想并未真正融入我国民众的法律意识，也未能成为其评价法律权威的主要标准。

表6　中美城市居民对法院处理案件的评价比较^[41]

coefficient/（D.F.）/2-tailed Significance，**p＜0.01.

此外，笔者在重庆J区法院的调研也说明了律师与普通民众的法治理念并不一致，在问及“通过‘和解撤诉’，您认为行政争议得到妥善解决了吗？”的问题时，行政机关和原告对此都持比较认可的态度。但是律师却对和解的结果不是很满意，其中一半以上的律师认为行政争议只是得到了部分解决（见表7）。分析原因有三：第一，因为律师身处事外，反倒比较中立，更能客观地看待某些问题。第二，律师属于社会上比较了解法律法规的专业人士，对行政机关作出的行政行为是否违反法律法规和违反法律法规的行政行为到底依据法律该作何处理比一般当事人更明了，而和解撤诉的结果可能跟依法判决的结果有偏差。第三，由于大部分律师都怀有捍卫当事人权利和利益的抱负，对他们来说解决争议不光意味着妥协，还应该建立在当事人权益得到维护的基础上。这点可以从表8反映出来。

表7(www.xing528.com)

问题：通过“和解撤诉”，您认为之前的行政争议得到妥善解决了吗？

表8

问题（针对律师）：您认为提起诉讼的最主要目的是什么？

因此，虽然和解撤诉解决了争议，但是具备精良法律知识的律师却认为如果认真走完审判程序，以判决结案可能更能捍卫当事人的权利。如笔者访谈的Z等律师表示：法院在行政审判时应该更多考虑处于弱势的原告一方的利益。法院应该是中立的机构，不应该为了维护行政机关的权威而掩饰行政机关的违法行为。当行政机关违法时，法官惯常做的协调工作，虽然可能维护行政相对人的利益，但是却放纵了行政机关的违法行为。法院应当捍卫法律的尊严，错就是错，要能够纠正错误的行为。应当重视撤销和变更两种判决，且和解也应当建立在查明案件的基础上，最重要的是让原告知道行政机关的行政行为是否违法，到底哪里违法，违反了哪些法律法规。从Z等律师的话，我们可以推断，法院在和解的过程中并没有告知原告行政机关是否违法，哪里违法，自己可以选择哪些维权手段以及每种维权手段的优劣。换句话说，之所以原告认为争议妥善解决的一个原因或许是由于法院和行政机关都刻意回避了行政行为已经违法或不当的事实，而在原告心中形成如果再闹下去就可能理亏的认识。法院不是把程序运用于相关的问题，而是试图重新表述相关问题，从而使他们看起来更符合法律的要求。“法律也可能在中国的基层法律援助实践中，显现为某种被‘在场’所代表或‘暗示’的‘不在场’的象征意义——执法者可以根据不同的情景和考虑，赋予不特定事物以法律意义，于是，所谓的法律调解能够在完全脱离法律条文的情况下顺利完成，乡镇政府工作人员以法律权威自居，而当事人不会有丝毫质疑。”^[42]