行政审判法官面临的现实困境优化

1.需要考虑多种因素的行政审判法官

我国法律要求人民法院审理行政案件时应该以事实为根据，以法律为准绳。然而，“尽管从表面上看，绝大多数司法决定都是受法条主义驱动的，但法官在司法过程中绝不是仅仅适用已有的规则或采用独特的法律推理审理案件，法官并不是完全意义上的法条主义者。法官的政治偏好和他的个人特点及生平阅历和职业经验等法律以外的其他因素，都会导致审判过程中的司法偏见，进而直接影响他对案件的判断。”^[5]在行政审判的过程中，事实和法律以外的因素也会有一定的影响。数据显示，除了根据《行政诉讼法》第1条，应该考虑的彻底解决纠纷和保护相对人合法权益之外，行政审判法官还可能会考虑党的方针政策，采纳当地政法委、本院领导和上级法院的意见；顾忌当地行政机关和当事人的感受，受制于媒体的反应和社会舆论等。数据显示（见表5），90%以上的法官都会考虑党的政策以及本院和上级法院领导的意见。虽然数据显示有超过一半的法官会考虑是否会得罪当地行政机关，但是比起对其他因素的考虑，看起来考虑行政机关感受的比例要小得多（只占54.4%）。不过深入分析会发现，表5显示的仅仅可能是法官的理想而已。

表5^[6]

通过访谈发现，虽然大部分法官将彻底解决行政争议和保护相对人的合法权益作为自己在行政审判过程中考虑的首要因素，但是有受访法官提到“人民法院在审理行政案件时，经常遇到的困难就是怎样要在保护行政相对人合法权益的同时维护和监督行政机关依法行使职权的行政行为，怎样平衡两者的关系”。^[7]从前面第三章对影响行政诉讼法律实效的权力结构因素的考察和分析来看，囿于权力结构中行政诉讼在实际运作过程中，法官顾忌行政机关的感受在某种程度上说是多于对保护老百姓合法权益的考虑的。比如审判实践中，法官就不会对行政机关“违反法定程序”的行政行为过于苛刻。1989年《行政诉讼法》第54条第2款规定，人民法院应当对“违反法定程序”的行政行为，作出撤销或者部分撤销的判决。如果从字面上看，该条中所指的“法定程序”不单包括行政行为的主要程序，也应该包括行政行为的次要程序；即包括轻微违反法定程序的行政行为也包括严重违反法定程序的行政行为；不单包括行政行为的外部程序也应该包括行政行为的内部程序。但是，从收集的资料来看，大部分受访法官表示其在行政审判过程中，没有严格按照第54条的规定对违反法定程序的行政行为一律撤销或部分撤销，而是根据行政行为违法程度的不同，采取不同的处理方式，对轻微违反法定程序和违反次要或者内部法定程序的行政行为，只要行政相对人一方不过于纠结于此，都会视为“合法”予以维持。这或许是因为传统的“重实体、轻程序”的观念在行政审判法官心中也存在并在行政诉讼的实践中体现出来，但同时也表明在面对行政相对人的合法权益时，行政审判法官更多地考虑了行政机关的面子和行政行为的稳定性，从而宽容了违反法定程序的行政行为。^[8]在司法实践中顾忌行政机关的感受还体现为，尽管1989年《行政诉讼法》第49条规定，对妨碍诉讼和扰乱法庭秩序的行为，人民法院可以采取强制措施。但法官却很少在行政诉讼中对行政机关的妨碍行为采取强制措施。尽管行政机关不应诉、不答辩、不出庭、不执行生效裁决等妨碍行政诉讼秩序的情形不断被媒体揭露出来，打击报复原告和证人、甚至公然在法庭上抓捕原告等严重扰乱法庭秩序的行为也曾被曝光，^[9]但受访法官几乎都表示自己在行政审判的过程中还从来没有根据第49条的规定追究过行政机关妨碍诉讼的责任。^[10]当然，总体来说，法官对原被告双方都很少采取排除妨碍措施，但是相比原告，在中国作为被告的行政机关作出的妨碍诉讼秩序的行为显然更多，可见在司法实践中行政审判法官对行政机关的很多违法行为还是睁一只眼闭一只眼了。“在中国，行政审判怎么可能完全回避党委的干涉？上级法院的意见也是我们不得不考虑的，你想啊，自己的绩效考核是由谁说了算？”受访的P行政审判法官说道：“行政审判可以肯定地说没有完全独立啊，审判时要顾及太多东西，顾及多了肯定就不能完全公正了，体制决定一切啊。不要以为法院很了不起，狐假虎威，有些时候行政机关根本不把法院当回事，不出庭，不应诉就不说了，连法官的判决书都要干涉，要先汇报，法院还是不太敢明目张胆地得罪当地政府的。我们也知道，老百姓有时候委屈，要不国家也不会不断出台保护相对人的规定，但无奈胳膊拧不过大腿啊，能忍就忍吧，要不然起诉也可能以失败告终，要么就被收买了。总之一句话，你在体制内，怎么可能不听体制的话。”

当然，比起维护行政机关的利益，法官还有一个更重要的目的就是维护公共利益，促进社会稳定和谐，即使不能维护社会和谐，也尽量不要成为社会不稳定的原因之一。H行政审判法官指出，“行政审判和其他两大诉讼不同，行政审判要考虑的东西太多，而且还会受到很多外来（因素）的干涉和影响，行政审判的结果又对社会产生的影响最大，”如表5所显示有高达98.3%的法官会考虑纠纷是否会彻底解决，有79.9%的法官会考虑当事人投诉、信访，有79.2%的法官会考虑媒体的反应、社会舆论。由于夹杂太多因素，审理行政案件已经不能再单纯依据法律条文和法律推理来得出裁判结果，行政审判法官的功能也不仅仅是审理案件而已。“好像行政争议的案子就永远没有真正的结束，看起来行政案件是结案了，但是只要当事人上访，就可以没完没了。上级法院可以让主审的法官对这个案子进行说明，法官还要不断地接待和安抚这些人。说实话，有时候是真的很烦，因为，有时候本来没有判错，但是这些人就是利用上访，知道我们担心稳定问题，就利用这个来达到自己的目的。”D行政审判法官谈道：“也不怪我们不想受理某些敏感案件，一旦受理就是一辈子的事啊，徒增烦恼。”资料显示，一旦涉及可能影响社会安全稳定或者可能损害政府形象，影响区域发展的房屋拆迁补偿争议、土地征收征用争议、地方政府作为被告的案件，牵涉到共同诉讼、群体性诉讼的敏感案件，为了避免受理后可能出现的信访、缠访等困扰法院，妨碍行政审判工作正常进行的现象出现，法院常常会找出不予立案的各种理由，阻碍案件受理，希望能通过案外协调的方式解决。这些早已经成为公开的秘密，不但理论界意识到这个问题，最高人民法院也在试图加以解决。^[11]

2.行政审判法官囿于各种因素的成因分析(www.xing528.com)

第一，法官保障制度不完。根据表5可知，所有的备选项都有50%以上的行政审判法官选择。这里面，有些是法官作出裁判时应该考虑的，而有些因素是完全不该考虑的。受访的C行政审判法官提到：“在行政案件审理过程中，受到的各方面的干涉和影响太多了，除了行政机关，还有上级法院，还有媒体，不是想考虑而是不得不考虑。”表面上看起来是因为“行政机关不配合、干预、刁难”“媒体的不当影响”“审判不能真正独立”“当事人的缠诉、滥访”“绩效的考核”“法院领导不重视”等，但实际上所有问题的症结在于“法官保障制度不完善”。调查结果也印证了这点，高达83.3%的受访法官认为审判难最大的原因是自身的保障制度不完善，这是所有选项中比例最高的。^[12]有的受访法官说道：“人民法院的宪法地位与现实社会地位不符，以至难以独立行使审判权，更遑论行政审判权的行使，所幸各级法院正在稳步推进中。进入法院的门槛高，政治、经济待遇差，人才外流严重，不利于法院的队伍和业务建设。法官的自身价值难以实现，工作、生活没有多少尊荣权威可言。行政审判在法院的审判体系中居弱势地位，行政审判法官缺乏人才。”“在制度层面上切实保障法院、法官独立行使审判权，相信是让行政诉讼发挥其应有作用的方向。”W法官说道：“各级法院领导应高度重视行政审判工作，提高行政审判人员的政治、物质待遇。”试想，如果法官的人身安全和职务安全能够得到相应的保障，不以简单的数据机械地作为评判良好法官的工作绩效，那么法官判案的时候能不能更轻松一些呢？其实不光是在判案的时候，法官自身作为体制内的成员本来就是整个政治生态系统里面的一员。法官有时候连自己利益都不能通过正常的法律途径保护，即使挨打也不敢通过正常的司法路径解决。^[13]在笔者走访的过程中，切身感受到很多法官，由于身在体制之内，反而更加畏惧组织的强大力量，而这个畏惧有时候已经超出了我们的理解。一名法官甚至还比不上一个普通老百姓，当普通老百姓遇到问题时，既可以打官司也可以上访，还可以诉诸媒体，将自己的遭遇曝光。但法官作为体制内的成员，必须要接受体制的管理和约束。假如遇到问题，遭受不公正待遇，除了通过内部申诉，又不能找法院提起诉讼，又不能信访，更不能将遭遇公之于众，全部希望寄托于能遇到公正英明的领导。被行政权力约束的，不仅仅是作为普通民众的局外人，对体制内的人更是如此。

而在“法官自身保障”缺失方面，基层法官的感受又最为深刻。全国人大代表、北京市高级人民法院院长慕平在2014年两会上提到，据统计最近几年流失的法官已高达五百多人，而这种现象在基层法院尤甚。这一方面是因为法官的职业级别和他的待遇休戚相关，而基层法院法官的晋升空间又非常小。据了解，一个刚从学校毕业的学生进入法院系统之后要依次从书记员、助理审判员、审判员做起，这样下来就至少要耗费两到三年的时间。在基层法院能够被提拔成副庭长或者庭长的人员有限，绝大多数法官只能期盼通过每年的上级法院遴选，而遴选的人数本身也是有限的。另一方面，在基层由于社会矛盾和冲突都最为集中，法院也逐渐变为老百姓解决行政争议的重要依靠。但是老百姓虽然诉诸法院，却又不完全相信法院，“信访不信法”的现象在基层还是普遍存在的。这就让基层法官除了要面对异常繁重的工作量之外，还要承受来自各方面的干预。受访的S法官说：“老百姓只需要打一个投诉电话，法官就可能要被征询意见，花时间解决纠纷。”为了能够彻底解决由案件引起的纠纷，维护社会稳定，各地法院都想尽办法。2010年，北京市高级人民法院就开始了“递进式化解方式”。具体就是将提起申诉的案件先移送到下级法院逐一排除解决，尽量把当事人的不满化解在基层。但是这种做法其实让基层法官十分反感，法官也明确地表达了自己的看法：“‘递进式化解方式’可以说是一个非正常的程序。既然提起诉讼，谁不想取得胜诉？被法官判决败诉的当事人怎么可能会对法官完全满意？”^[14]此外，访谈中基层法院法官还表示，自己除了要完成案件的审判任务之外，还不得不应付宣传、调研、维稳等这些额外的任务。事实上，笔者也是在协助法院完成调研和论文的时候与这些法官有了深入接触的机会。根据受访法官的描述，每个法院都会有一些所谓的评价指标，这些指标会被分配到每个法庭、每个科室，然后再由每个法庭和科室分配到具体每一个人。如果法官发表过论文、搞了调研、做好了法治宣传可能会加分，而没有化解涉诉信访就要扣分。从某种意义上说，基层法院行政审判法官已经不堪重负。调研数据表明，基层法院行政审判法官反倒比高级别法院行政审判法官更不愿意扩大行政诉讼受案范围，^[15]部分基层法院法官甚至希望取消基层法院的行政审判权。据统计，在问及是否应该取消基层法院对一审行政案件的管辖权时，不少基层的行政审判法官都表示希望取消，这个比例明显高于平均值。而中级人民法院的行政审判法官对此并不支持，认为应该继续保留。^[16]同样，对于行政审判发展前景，来自基层人民法院的行政审判法官明显比来自高级别人民法院的行政审判法官对行政审判的前景更为悲观。^[17]

第二，法官认为“群众不懂法”。除了“法官自身保障制度”缺失之外，半数以上法官认为“群众不懂法”也是导致审判难的原因，这个数据与1992年《行政诉讼法》实施不久，龚祥瑞先生主持调研的数据几乎接近。^[18]二十多年来，应该说随着国家普法宣传的跟进和大众自身知识文化水平的不断提高，民众对法律的了解肯定也会相应提高，但是法官仍然认为民众不懂法，这是为什么？到底是普法效果有待加强，还是法官对社会公众的法律意识期望太高。事实上，相较于法官而言，民众的法律知识可能永远都不如法官，那么要在多大程度上普法，法官才觉得相对而言民众的意识可以不成为阻碍行政审判的原因呢？或许受传统的理念的影响，在民众心中始终更重视结果公正，这本身与具有专业法律知识和理念的法官理解的司法公正、公平是有差距的，因为对法律而言，有时候程序法律事实是大于客观事实的。这或许也是在遇到棘手案件时，法官更倾向采取案外协调的方式解决行政争议的原因之一。

故而，中国行政审判法官在行政诉讼中不能完全充当一个理想主义者，还必须要考虑行政裁判的实际执行力。正因如此，在问及“是否应该扩大受案范围”时，认为应该扩大的法官比例明显小于律师。尽管大部分人认为应该扩大行政诉讼的受案范围，但是比起法学理论者、律师和普通民众，行政审判法官更为看重法律制度是不是能够得到执行，执行法律的条件是不是成熟，执行法律的环境是不是良好，法院具不具备执行法律制度的能力。有受访法官就指出，在当下的中国，上到中央下到地方都将社会稳定作为一个基本目标，强调当事人对裁决的满意度，并且认为法院应该通过司法促进社会和谐，强调裁判的案件不能成为社会矛盾的诱因之一，在这种背景下，如果仅仅扩大行政诉讼受案范围而没有其他配套措施，恐怕只会让行政审判法官办理案件的压力进一步增强。^[19]