被滥用的驳回起诉现象的优化解策

就算能顺利立案，当事人的权益就能得到保障吗？根据2015年《行政诉讼法》的规定，已经立案的行政案件，如果存在以下情形法院应当裁定驳回起诉：（1）原告不符合《行政诉讼法》第25条规定；（2）没有明确的被告；（3）没有具体的诉讼请求和事实根据；（4）不属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；（5）超过法定期限且无正当理由；（6）没有诉讼能力的当事人未依法由法定代理人、指定代理人、代表人代为提起诉讼的；（7）起诉状列举的被告错误但原告不愿意作出更改；（8）向法院重复提起诉讼的；（9）法律规定应当由行政复议机关先行处理；（10）当事人主动向法院撤回起诉后又再次向法院提起诉讼且不具备正当理由；（11）所起诉的争议已经被生效的裁判解决或者约束的；（12）行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响；（13）其他不符合法定起诉条件的情形。因此，即便行政争议能够顺利进入行政诉讼程序，法官也可以裁决驳回起诉。有律师^[21]在网上总结了行政审判法官常用的驳回原告起诉的手段：（1）案件已经超过法定的起诉期限。在司法实践中以该理由驳回原告起诉的比例非常之高，一来是因为我国民众的法律素养普遍不高，对诉讼中“时效”的概念更是搞不清楚。二来是因为受传统文化的影响，我国民众普遍存在厌诉的情绪，当遇到行政争议时，第一反应不是诉诸法院，而是先“忍受”，再“找关系”，然后再上访，最后才会想到打官司，而这样一来，起诉的期限就可能已经过了一大半了。再者，行政机关作出的行政行为也经常存在“隐秘性”，要么对可能损害民众权益或者与民众有利害关系的决定不予公开，要么对这些决定遮遮掩掩（比如公示时间短，故意公示在不显眼的地方等）。^[22]这类行政行为，除了作出决定的行政机关和直接申请人外，其他人根本无从知晓，实践中就有很多利害关系人在行政争议实际发生之前还完全不知道该行政行为的存在。但是，一旦这些行政行为被起诉到法院，作出该行政行为的行政机关就会立马以该行政行为已经公开，而当事人怠于行使自己的权利，没有关注通知为由进行反驳。而法院也会以当事人没有正当理由延误起诉期限而驳回起诉。（2）原告与被诉行政行为没有法定的利害关系。司法实践中，行政审判法官也常常运用该条来驳回原告的起诉。因为这一条虽然对行政行为的直接当事人无法适用，但是对案件的利害关系人却是屡试不爽。（3）起诉的事项不属于行政诉讼受理范围。在司法实践中，法院以这个理由驳回原告起诉一般是两种情况。一种是被诉行政行为是行政指导、行政决定等。由于这些所谓的“指导”和“决定”常常带有强制性质，并且通常直接形成于某个地方政府的行政政策或者会议纪要，故而，多数法官为了明哲保身不会去趟这个浑水，而以不属于受案范围为由驳回原告起诉。另一种情况就是当面对目前行政法学理论中还没有达成共识的案件类型时（如“前检察官杨斌改行做律师须证明14岁后无犯罪记录”案^[23]），由于此类案件起诉对象（如本案的律师协会）并没有被明确界定为行政主体，对这些主体所作出行为也无法界定为行政行为，所以自然不确定是否具有可诉性。对这些敏感问题行政审判法官出于保护自身的角度，也会直接驳回。（4）行政瑕疵。所谓行政瑕疵通常是指行政行为的可以忽略不计的微小缺点。行政瑕疵行为和无效行政行为、可撤销行政行为的相互区别，让理论和实务届重新认识和划分了行政行为的类型，有助于行政法学理论界对违法、无效、可撤销、有瑕疵的行政行为的系统化。由于，从理论上讲行政瑕疵行为因为缺点微乎其微是可以补救的，故而，对行政瑕疵行为作出维持判决有利于节约社会成本，提高行政效率。但这个理论在我国行政诉讼实践中被无限放大了，有些时候即使面对明显的违法情形，法官也可能会以被诉行政行为只是具有行政瑕疵可以补救为由作出维持判决，如果当事人再起诉至法院，那么就以原告重复诉讼为由驳回原告的起诉。（5）公共利益。当一个行政诉讼案件被起诉到法院，法院不愿意受理，却又完全找不到上述对原告不利的裁判依据时，在政府的干涉和压力下，行政审判法官就会以被诉行政行为涉及国家、社会的公共利益为由予以维持。如果当事人再起诉至法院就以原告重复诉讼为由驳回原告的起诉。可见，在我国当下的司法体制下，行政机关是否真的违法并不重要，如果一名行政审判法官刻意要让原告败诉，那么原告90%的行政案件都会败诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2015]9号）第3条第2款的规定，对于已经立案的行政案件，如果人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。法院作出驳回起诉的裁定甚至不需要开庭审理，这又为法官作出驳回起诉的裁定提供了方便。

当然民众对这样的结果是不满意的，根据数据显示，2013年，全国各级人民法院共受理各类诉讼案件1421.7万件，审结、执结各类诉讼案件1294.7万件，比2012年分别上升了7.4%和4.4%。数据还显示，2011年全国各级人民法院审结一审行政案件是13.6万件，2012年是12.9万件，2013年是12.1万件，^[24]横向对比发现，尽管全国人民法院的各类诉讼案件的审结总量属于上升趋势，但行政诉讼案件的审结率却呈现下降状态。本来应该中立的人民法院为了回避对案件的实质性审理，往往通过各种理由裁定驳回当事人的起诉。据统计，自1989年《行政诉讼法》实施以来，法院一审判决原告方胜诉的比例就一路下降，驳回起诉比例最高的年份能够达到15%，最近几年也有8%左右。^[25]正因如此，虽然行政案件的立案受理率连年下降，但是上诉率却仍然居高不下，仅2013年上诉率就高达72.7%，^[26]而上诉人中90%以上是作为行政相对人一方的原告。但是即便提起上诉，二审法院的行政审判处理结果对民众也未尝有利，判决被告胜诉或者裁判对被告有利的比例仍然高达70%以上。^[27]可见，行政审判一、二审加在一起，作为原告的民众胜诉率也只是占到接近1/10。但是，作为原告一方的民众胜诉率低，并不表明行政机关法治意识强，执法水平高。一位法官曾说，凡是民众诉诸到法院的行政机关的行政行为，百分之八九都是有问题的，如果真要严格按照行政法的要求，可能一半的行政行为都会被撤销。浙江省台州市中级人民法院曾创造推行了一段实践的“异地管辖”，就是把以县级以上人民政府作为被告的行政案件移送到不和该县在同辖区的另一个法院进行审理，结果当地政府的败诉率立马增加，在一年之内就达到近40%。^[28]由于一、二审行政案件的胜诉率低，行政案件的申诉率也比民事案件高出好几倍。^[29]但是，所有这些数据还只是建立在能够被法院实质审理的行政案件基础上，绝大多数的行政案件还未进行实质审理就已经因法院动员当事人撤销诉讼而了结。资料表明，当事人撤诉率最近几年都是接近50%，最高的一年甚至超过了一半以上。^[30]尽管行政案件审结率比较低，可能与这几年最高人民法院提倡的协调和解，实质化解争议的司法政策有关，但究其根本，还在于法院自身的尴尬地位让其对某些案件根本无法作出判决。(www.xing528.com)