立法庭如何选择行政案件

只有保障公民将行政争议诉诸司法的权利能够行使，才能有效地解决行政争议，不过司法实践表明，行政诉讼的起诉资格除了法律规定本身对其作出的限制外，还面临着许多事实上的限制。首先，当事人的主观意愿和判断可能影响他们是否提起诉讼。比如，尽管税收执法的数量众多，税收的数额也在不断提高，因为税收引起的争议理论上讲应该不在少数。但是数据表明全国税收类行政诉讼案件一般来说每年只有几百件，据不完全的资料统计，2009年有293件、2010年有398件。^[8]自身合法权益受行政权力侵害的相对人因为对诉讼成本、裁判结果持比较悲观的态度，或者碍于其他的社会关系都可能作出不提起诉讼的决定。学者应星、徐胤就直言不讳地指出行政诉讼起诉率应该比行政诉讼立案率更值得关注，因为行政诉讼起诉率除了能够揭露法院运行的实际状态，社会经济发展和司法实践间的微妙关系，还能够揭露民众对行政诉讼的信心。其次，法院也对案件范围进行了人为的缩小，将自己不愿意受理却本该受理的棘手案件尽量排除在外。《行政诉讼法》运行过程中所谓的“三难”问题，首当其冲的就是“起诉难”，而这个问题又尤其集中在对冲突和纠纷相对集中、易于发生群体性事件的敏感领域，比如土地的征收、房屋拆迁、国有企业改制、计划生育管理、资源和环境保护等领域，^[9]凡是这些领域引发的行政争议，法院一般都采取消极排斥的态度，很难被受理立案。如仅2014年一年来讲就有“10·14云南晋宁的征地冲突”^[10]“11·21陇西征地冲突”事件^[11]等。“不敏感的案件，行政干预少了，受理通道较为畅通。”余凌云表示，而诸如征地拆迁这些敏感案件，由于地方行政干预压力较大，立案难现象依然存在。^[12]因为如果法院受理，地方政府就可能面临败诉的风险以及是否执行的困境，所以凡是涉及地方政府政绩、与GDP相联系的行政案件地方政府都会阻止受理，而地方法院也会知趣地选择不受理此类案件，因为即使它受理了，审理起来也会很困难。更有案件其实牵涉到上一级政府作出的决定，基层政府只是去执行，这类案件由于牵涉的政府级别更高，法院实际也不知道怎么裁判，所以大多也会回避这些案子。所以尽管最高人民法院三番五次发出通知，要求地方各级法院要坚决杜绝人为设定门槛，阻碍行政案件受理的做法，但是这种现象仍然没有得到遏制。一旦面对地方的所谓“重要部署”或者“主要项目”，高院的文件就全然失去了效力，在这些本该被法院重视的事关民生的社会热点领域，法院反而固步不前，鲜有作为。

而与那些事关民生和涉及地方政府政绩的大问题法院竭力阻止立案相反，对某些案件法院却乐于迅速立案。比如行政审判法官就更乐于受理并积极审理诸如工伤认定纠纷和医疗纠纷确认等案件，并在审判过程中努力树立民众对人民法院“司法权威”“司法独立”“司法公正”的信仰和积极向社会展示其“人民司法”“执法严明”和“刚正不阿”的理想形象。在访谈过程中，N法院立案庭的C庭长提到：“我们法院受理的行政案件50%是有关工伤认定纠纷的案件。这表明我们还是很关注农民工这些弱势群体的利益的”。这听起来冠冕堂皇，不过，仍然值得追问的是，是不是只有类似工伤纠纷的认定等案件当事人才需要人民法院保护？事实上，法官对待这类案件真实想法并不完全如他所表达的那样。只要我们搞清楚了此类案件的性质和作为被告的行政机关在整个国家权力结构中的地位以及与法院的关系，我们对此就不难理解了。以一起工伤纠纷认定案为例，表面上无论是工伤纠纷的用人单位一方还是受伤员工一方提起诉讼，都只能是劳动与社会保障局作为案件的被告。但实际上，无论是作为被告的劳动保障局胜诉与否，其判决结果都无需由劳动保障局承担。因为，在工伤认定纠纷案件中法院只是作出劳动保障局认定工伤的具体行政行为是不是合法有效的判决，最终对受伤员工进行赔偿的还是用人单位，劳动保障局虽作为被告却不用承担责任。此外，除了这类案件的判决结果与劳动保障局关系不大以外，法院与劳动保障局之间的关系也决定了法院的受理意愿。由于法院与劳动保障局之间并不存在领导与被领导的隶属关系和利害关系，劳动保障局的败诉也并不会影响法院的日常工作和财政收入。同理，根据全国司法统计数据显示，尽管行政权力已经渗透到民众生活的方方面面，但是很多行政管理领域被诉的比例却不是很高，如税收、城管、交通、质检等，这些对民众权益影响较大、关系相当密切的行政管理部门却很少成为被告。被诉行政行为都集中在一些行政管理领域。此外，被诉的行政行为类型也比较集中，其中行政登记和行政确认这两种类型就占到所有类型的1/3。^[13]因为，关于这两种类型的行政诉讼，虽然被告也是行政机关，但是实际上都只涉及行政相对人之间的权属纠纷，并没有真正对抗行政权力，无论胜诉与否，行政机关都不会实际承担责任。

最高人民法院行政审判庭前任庭长赵大光同志对此表示无奈：“就目前而言，在中国还是存在很多有案不收、有诉不理的现象。司法实践中的行政诉讼难，是与我国现行的司法体制分不开的。”他进一步指出：“中国的现实是，包括法院在内的所有人、财、物都被地方政府所控制，在地方政府作为被告的行政案件中，人民法院和当事人一方的被告就是存在利害关系的。”^[14]在“洪仲德告湖南邵阳市邵东县政府一案”中，案件的主审法官曾说过：“如果今天我受理了你的行政案子，那么明天走人的就是我！”^[15]这或许就是现行中国的政治体制和司法体制造就的中国独有的行政诉讼中的立案选择主义。

没有案件，其他一切都无从谈起。根据清华大学法学院提出的《行政诉讼法》专家修改建议稿的估算，相对人向法院起诉的行政案件可能只有30%左右最终能够被法院立案，其余都被排除在法院的大门之外。正因如此，才导致大量上访案件的出现。著名社会学者于建嵘在2004年曾对去北京上访的农民做过调查，结果显示，在所有被访问的632名到北京上访的农民中，有401名在进京上访之前到法院起诉过相关的问题，而这其中有172名农民起诉的案件没有被法院立案，也就是说有高达43%的问题没有被受理。而在所有法院不立案的问题中，因为行政争议而起诉的案件占绝大多数。这就在客观上体现为行政诉讼起诉难，在统计上的反映则是行政案件数量少。根据清华大学教授何海波在最高法院和国务院法制办收集的资料和数据做的统计显示，2011年，全国各级法院总共受理一审行政案件136 353件。如果按全国人口平均，大约一万人一件行政案件，这和国外相比，中国的行政诉讼案件简直少得可怜。最高法院行政审判庭前任庭长赵大光同志介绍，仅以德国为例，在全国人口总量仅仅只有八千万的德国，每年的一审行政诉讼案件数量却可以高达近三十万件。以2011年全国各级法院共受理一审行政诉讼案件13 635件为例，那么全国共3400多家法院，平均到每家法院的一审行政诉讼案件还达不到40件，甚至有些法院一年总共受理的案件也不超出10件。与当年全国各级法院受理的其他类型的一审案件作横向对比，一审行政诉讼案件仅仅只占到一审案件总量（760件）的1.8%。^[16]问题是中国一审行政案件立案率这么低是不是因为中国行政争议很少呢？国家信访局的统计表明，国家信访局每年都会接待高达千万件的信访案件，而所有信访案件中数量最多的就是行政争议。^[17]可见，行政争议在我国不是没有而是很多，行政案件立案率低的原因不是没有矛盾，而是人为的限制导致行政诉讼的价值不能很好地发挥，民众难以依靠行政诉讼维护其合法权益，“民告官”的理想和现实还存在很大差距。(www.xing528.com)

修改后的《行政诉讼法》为畅通行政诉讼渠道下足了功夫，仅仅为了解决“起诉难”就用了400多字，严厉程度前所未有，从法律的精神、原则和具体条文各个方面对其进行规范。其一，根据第十八届四中全会若干重大问题的决定，在《行政诉讼法》里增加了相关内容。2015年《行政诉讼法》第3条规定，任何行政机关和工作人员均不得干预、不得阻碍法院对行政案件的受理。人民法院应当尽力保障相对人的起诉权利，对应当立案受理的行政案件依法受理。通过法条把依法立案上升为法律规则，明确了法院依法立案受理行政案件的职责，禁止行政机关对审判工作干预、干涉的行为，有力保障了人民法院依法独立进行行政审判的司法权力。其二是设立行政案件立案登记制度。按照十八届四中全会改革行政案件立案程序和受理制度的要求，把过去法律规定的“立案审查制”改为“立案登记制”。并在2015年修改的《行政诉讼法》第51条增添相关内容。其三，向法院和法官追究无正当理由不予立案的责任。并在2015年《行政诉讼法》第51条第4款增添相关内容。其四是扩大行政诉讼的受案范围。1989年《行政诉讼法》规定的受案范围被理论界和实务届认为过于狭窄。在2015修改的《行政诉讼法》扩大受案范围。除最后的兜底条款外，2015年《行政诉讼法》第12条明确列举的受案事项从1989年《行政诉讼法》第11条规定的七项扩大到十一项，除了传统的行政处罚、行政许可、行政不作为、违法要求履行义务这四项之外，还增加了以下事项：行政征收行为（包括行政征收、征用决定及行政补偿决定）、行政强制行为（包括行政强制措施与行政强制执行）、行政给付行为（包括对抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇的给付）、自然资源权属的行政确认行为、排除或限制公平竞争、侵犯经营自主权或农村土地承包经营权及农村土地经营权的滥用行政权力行为、政府特许经营协议及土地房屋征收补偿协议等行政协议。其中特别值得注意和称赞的是，把行政协议纳入了行政诉讼的受案范围。其五，进一步明确和扩大了原告资格。由于1989年《行政诉讼法》对原告资格的规定主要采用主观标准，这就为法院人为对原告资格作出限制创造了条件，无疑加大了立案难度。为了充分保障当事人的起诉权，2015《行政诉讼法》进一步扩大了原告的资格，将是否与行政行为有“利害关系”作为确定原告资格的标准，规定除了行政行为的相对人以外，其他与该行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到损害的，也有权向法院提起行政诉讼。这也在客观上扩大了原告的范围。其六，行政诉讼的提级管辖。最高人民法院于2008年1月颁布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，对“提级管辖”和“异地交叉管辖”制度作出了司法解释。2015年《行政诉讼法》第15条再次予以明确，国务院所属各部门所作的行政行为和各县级以上地方人民政府所作的行政行为均不再由基层人民法院管辖，全部纳入中级人民法院的管辖范围，凡是对上述行政机关的行政行为不服应该向中级人民法院提起诉讼。其实，以上所有制度均不是来源于理论界的创新，都是地方各级行政审判法官在长期的司法实践中，为了减少来自各方的压力而总结制定的。

关键是如此修改之后，就能真正解决立案难的问题吗？人民法院对当事人的起诉既不予以立案也不出具凭证，不作出裁定的现象就会消失吗？房屋征收征用，建筑拆迁补偿等这些关系各级地方政府主要工作和重点项目的敏感案件，就能成功进入法院的审理程序吗？行政诉讼案件立案率会不会因为立案登记制的建立大幅度提高？其实，虽然2015年修改的《行政诉讼法》相较于1989年《行政诉讼法》对立案问题用了更多的笔墨，强调以“立案为原则，不立案为例外”，旨在保障当事人的诉权，但是法律规定终究不能代替实际的判断，更没有解决立案庭法官行政法理论基础薄弱的问题。对于立案庭的法官而言，虽然肯定会基于新法的颁布更加审慎地对待行政诉讼的立案问题，但是立案条件的判断还是可能会依靠行政庭。这就形成以下几个怪圈：第一，所有的案件都可能会顺理成章地变为《行政诉讼法》第51条第2款规定的例外情形，法院不能当场判定案件是否符合法律规定的起诉条件，只能对起诉作出登记并向当事人出具书面凭证，然后等待7天的审查。试想如果因为下一级法院既对起诉不予立案又不作出不予受理的裁定，当事人迫于无奈起诉到上级法院，可是上级法院仍然和下级法院是一样的态度，当事人又能怎么办？因为2015年《行政诉讼法》中并未落实立案环节的责任人制度，故第51条第4款的“依法给予处分”的规定也可能将一如既往地落空。第二，2015年《行政诉讼法》修改了1989年《行政诉讼法》关于确定复议后行政案件被告的规定，重新规定凡是经过复议的行政案件，即使行政复议机关只是维持原行政行为，而没有对原行政行为作任何改变，行政复议机关同样要和作出原行政行为的行政机关一起作为行政诉讼的共同被告。即只要复议机关参与了行政复议就有可能成为被告。不过这个规定只是为了充分发挥复议制度的作用，减少实践中复议机关为了不当被告常常维持原行政行为的情形，而地方政府相互推诿的现象，2015年修改的《行政诉讼法》还是没有正面回应。如果以案件属于行政复议前置的情形为由，法院还是可以作出不受理案件，驳回当事人诉讼请求的决定。而且行政复议从性质上说属于准司法行为，如果起诉案件经历了行政复议的一连串法定程序，就算复议决定是维持原行政行为确定的内容，让复议机关作为被告仍会提高法院在司法审查上的难度和强度。并且修改后的《行政诉讼法》规定复议机关在作出维持决定情形下与原行政机关一起作共同被告，那么对于不服乡镇政府的行政行为引起的行政纠纷，如果经过了县级政府的行政复议，就会出现到底应该由中级人民法院一审管辖还是继续由基层法院管辖解决的问题。如果仍由基层法院管辖，那么基层政府对法院的干涉仍会存在；并且随着被告级别提高，也增加了法院审查的难度，更是可能让法院望而却步。第三，对于有关原告资格法条的修改也并不能够阻止法院对当事人事实上的限制，因为除了以有无利害关系作为判断标准之外，法院还会以当事人没有明确的意思表示、人数不足、利害关系人死亡等理由将原告拒之门外。第四，现实中立审分离的形式主义^[18]现象也会阻碍行政案件进入诉讼程序。根据《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发[1997]7号）第5条、第6条、第7条的规定，各级法院均施行立案与审理相分离的原则；对案件是否立案受理由专门的立案庭负责；人民法院立案庭主要负责审查行政案件的起诉条件是否符合《行政诉讼法》的规定，依法出具书面凭证、决定立案与否和作出案件不予受理的裁定。但是由于现阶段各级基层法院立案庭里行政法专业出身的法官很少，大部分没有扎实的行政法基础理论，对案件究竟属不属于行政争议，起诉符不符合行政诉讼起诉条件不能很好地把握，不敢贸然作出立案或者不立案的决定，只能先交给行政审判法官，让其判断是否符合立案条件，然后再根据行政审判庭的意见作出是否立案的决定。最高院2009年11月颁布的《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发[2009]54号）第4点明确指出：“由于行政案件立案的专业性和复杂性，需要各级法院的立案庭和行政庭在行政案件的立案受理环节加强沟通、协作和配合。”在基层法院，这种由行政审判庭代替立案庭来实质审查案件是否符合起诉条件的做法更是成了通行做法，法院甚至不避讳法律规定和司法实践背离的事实。^[19]很明显，立案庭在行政诉讼中的作用已经被挤压成仅仅根据行政庭是否立案的指示出具凭证、决定书，收取诉讼费和发送传票。^[20]如此，行政诉讼中“立案的选择主义”现象仍然有存在可能。事实上自从《行政诉讼法》诞生伊始，法院就为适应现实不断地作出调整，在现有体制下尝试作一些改变和突破，以应对来自各方的强大压力，改进司法实施环境。最高人民法院就在1989年《行政诉讼法》颁布之后的20年间先后制定了18部司法解释，但效果总是差强人意。