选择性立案：被告不适格与廉江市政府侵占土地所有权案

除了原告不适格之外，被告不适格也常常可能成为不立案的理由。根据1989年《行政诉讼法》第25条的规定，作出具体行政行为的行政主体是被告，根据现实不同情况可能作为被告的行政主体包括：作出原具体行政行为的行政机关、法律法规授权的组织、复议机关、两个以上行政机关为共同被告，继续行使被撤销的行政机关职权的行政机关等。这个规则看起来也比较明了，但是在实践中却存在一些相当复杂的问题。在廉江市横山镇横垌村横垌仔村村民因为不满廉江市政府下发的砂场招标方案提起行政诉讼一案中，该村村民就遭遇了被告不适格法院不予立案的问题。2008年3月广东廉江政府下发砂场招标方案，当地村民称其中三百多亩集体土地遭侵占。村民最先集体上访，但是上访不成，反被“教育学习”。无奈之下，第二年4月，作为廉江市横山镇横垌村横垌仔村小组长陈光联合800名村民又以廉江市政府下发的砂场招标方案违法侵占了村里九州江河堤内七十多亩集体土地为由将廉江市长及相关的12个部门负责人告上法庭要求讨回土地。随之而来的就是遥遥无期的维权路，光是案件被受理立案进入行政诉讼程序就足足花了2年时间，而“告错对象”就是一个重要的原因。一开始提起行政诉讼时，村民是将认为侵犯自己权益的对象廉江市政府和当地国土局和水务局作为被告一起告上法庭的。但是，法官在查阅案件材料之后认为，根据《行政诉讼法》的规定，被告应该是作出具体行政行为的行政机关或者法律、法规授权的组织。而廉江市政府只是作出了《实施方案》，这本身并不是具体行政行为，也不能基于此直接损害村民的权益，所以廉江市政府不能作为本案的被告。本案中村民的利益受损是因为招标计划的下达和招标公告的颁布，而当地水务局是直接作出这两个具体行政行为的行政机关，所以本案的被告只有当地水务局。

事实上，行政诉讼被告适格问题是一个具有中国特色的问题，国外基本上都没有将行政诉讼被告作为一个单独的问题研究的。而行政诉讼被告制度对于中国的行政诉讼来说却是一个不可回避的非常重要的问题，因为它牵涉到由哪个行政主体应诉、答辩、举证和承担法律责任的问题。行政主体的行为其实是代表国家的行为，但是国家不能作为诉讼的对象，不能成为被告，所以只能由代表国家意志的行政主体作为被告。但是由于行政机关组织系统的复杂性和行政职权可分性等特点，行政主体的行为呈现出非常复杂的情况，导致到底确立谁为行政诉讼被告的问题经常出现。^[6]严格地讲行政诉讼被告的确立不是一个学术问题而是一个制度选择的问题。确定被告需要考虑的基本问题是：以谁为被告更有利于行政争议的解决，更有利于监督行政机关依法行使职权、更有利于保护原告的合法权益。因此，除非有法律法规的明确规定，行政诉讼被告原则上可以是实施行政主体的行为或者不作为的行政主体或者是与原告发生行政法律关系的具有一定行政职权的机关、机构或组织。^[7]从这点上说廉江市政府出台《实施方案》的行为本身也与村民的利益有关系，并且就算没有关系根据《行政诉讼法》司法解释（法释[2008]1号）第67条的规定，也可以补正或更正，但是法院还是简单地以被告不适格为由拒绝受理。(www.xing528.com)

另一方面，本案中复议和诉讼的衔接问题也是阻止本案进入司法程序的理由。行政复议是解决行政争议的另一重要的制度，根据1999年《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第2条和第16条的要求，如果公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政机关作出的具体行政行为的侵犯，可以向有权管辖的行政复议机关提出复议申请，有权管辖的行政复议机关应当依法受理当事人的复议申请并作出行政复议决定。如果行政复议机关已经依法受理了公民、法人或者其他组织提起申请的行政复议，或者国家法律、法规规定应当由行政复议机关先行处理的行政争议，在法定行政复议期限内当事人不得向人民法院提起行政诉讼。之所以这样规定是为了给相对人多一个选择救济的途径，让行政争议尽量在行政系统内部得以解决，避免大量行政案件涌入法院，减轻法院负担，但是，实践中却变成了阻却当事人行使救济权利的障碍。在该案件的审理过程中，2010年4月，广东省湛江市中级人民法院根据《行政复议法》第30条的规定，公民、法人或者其他组织如果认为自己已经依法取得的土地、荒地、森林、矿藏、山岭、水流、海域、草原、滩涂等自然资源的所有权或者使用权被行政机关的具体行政行为侵犯的，应当先向行政复议机关申请行政复议；如果对行政复议机关作出的复议决定不服的，可以依法向有权管辖的人民法院提起行政诉讼。法院认为该案件属于行政复议机关先行处理的情形，于是向村民出具了一份行政裁定书驳回了村民的诉讼请求，并要求村民先向湛江市政府申请行政复议，等复议有了结果之后再提起行政诉讼。但事实是，村民在向湛江中院提起行政诉讼之前已经向本案的行政复议机关即湛江市政府申请了行政复议，然而，湛江市政府法制局工作人员却告诉村民这个案件可以不经过行政复议直接提起诉讼。其理由是2008年1月最高院颁布的《关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释[2008]1号）里指出，被告为县级以上人民政府的行政案件，由中级人民法院管辖。因为此案涉及的被告廉江市人民政府属于县级以上人民政府，所以可以不经过行政复议程序，直接向中级人民法院提起诉讼。在村民维权过程中，湛江市中级人民法院说找廉江政府，廉江政府说找中级人民法院。无所适从的村民只好拿着湛江市中级人民法院的裁决书，重新向湛江市人民政府申请行政复议。但是，让人无法想象的是，村民的行政复议却被再次驳回，理由居然是该案已经提起行政诉讼并且法院已经受理，就不能再向行政复议机关提出复议申请。而这个案件就此搁置，直到2010年11月，广东省高级人民法院才作出回应表示，村民可以先向廉江市政府申请行政复议后，再到中级人民法院起诉。此时，从村民提起诉讼到广东省高院作出答复已经过去了一年半的时间。根据广东省高院的回复，2010年底，村民再一次向湛江市人民政府提起行政复议，复议虽然被受理了但是结果还是并不如愿。2011年3月村民收到了复议决定，复议机关基于“河砂属于国家所有”的理由，维持了政府2008年发布的廉江市河道采砂开采权公开招标实施方案。但是村民觉得他们收到的这份行政复议决定答非所问，因为他们要维护的是土地方面的权益，而政府讲的却是河砂归属的问题。不甘心的横垌仔村村民决定再次向法院提起行政诉讼。2011年4月湛江市中级人民法院作出裁定，将该案件移送至湛江市遂溪县法院审理，此案终于正式进入了审理阶段。通过上面的描述可以看到，该案件一波三折，频频受阻，从横垌仔村村民向广东省湛江市中级人民法院提起行政诉讼到案件正式进入审理程序，整整用了两年时间。且不说最终的结果，村民会不会取得胜诉，光是这两年时间内的反复等待，在法院与政府之间的来回奔走，就已经浪费和消耗了村民很多的精力。