吴某某要求区政府等共同赔偿复垦损失

基本事实：2011年1月3日，惠农公司与永正公司签订《重庆市江津区集体建设用地复垦项目测量、实施方案编制合同》，由惠农公司委托永正公司承担江津区塘河镇滚子坪村、石龙门村、洞寨村行政辖区内集体建设用地复垦测绘、实施方案编制、照片、多媒体制作等工作。2011年11月20日，塘河镇政府（甲方）与吴某某（乙方）签订《农村建设用地复垦协议书》，主要约定：乙方自愿将位于塘河镇石龙门村鹅山社吴某某的宅基地面积969平方米，其中房屋占地面积126.9平方米的农村集体建设用地交付甲方组织复垦，该地块土地所有权属塘河镇石龙门村鹅山社，使用权属吴某某，土地使用权证号：津集建1993字第3517号，房产证号：塘河字第0209013号；乙方的建设用地复垦资金补偿面积以最后重庆市验收确认的耕地面积为准，如果涉及一个图斑中多个复垦户的，以多户协商的《面积分摊协议》为依据。原告申请的建设用地复垦，属于江津区塘河镇石龙门村农村建设用地复垦项目的组成部分，具体的图幅号为H48G073065、图斑号为1254。

另查明：根据复垦政策规定，塘河镇政府是其辖区内对农村集体建设用地复垦工作进行实施的行为主体，主要负责土地的复垦宣传和发动、复垦的潜力调查、土地的权属调查以及复垦土地附着物的清理、丈量、登记和公示，对工程施工进行招标、投标以及实施工程竣工后进行土地的管理维护与相关利用。复垦项目的承担单位为土地整治中心，主要负责农村建设用地复垦项目的规划与选址、工程的监督与管理、工程资金的调度、兑现与补偿等工作，并对复垦项目的申报、备案、实施、验收等工作进行完善。复垦项目技术支撑单位为惠农公司，主要对土地复垦项目的勘查与测绘、规划与设计、技术支持、工程监理承担责任，并根据委托组织复垦项目的工程施工等。富得海公司是塘河镇政府确定的现场施工单位。

再查明：土地整治中心在重庆市农村商业银行股份有限公司江津支行塘河分理处为吴名成办理了个人结算账户，并按入库待复垦的耕地面积1.083亩的40%，以96 000元/亩核算预付复垦补偿款计41 587.2元，此款已于2012年8月1日拨付到吴某某的个人结算账户。2013年8月21日，经重庆市国土资源和房管局最终验收，确定吴某某申请建设用地复垦后的耕地面积为391平方米。吴某某已按验收确定的面积和政策调整后的143 800元/亩的补偿标准，获得了相应的复垦补偿费。复垦形成的耕地由原告使用。

法院认为：民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。农村建设用地复垦是政策性较强的工作，主要由农村建设用地复垦政策调整，当事人除作出是否复垦的意思表示外，就复垦费的补偿标准、复垦面积的最终确认、复垦范围的确定等关键内容，均不由当事人自由约定。重庆市作为农村建设用地复垦和地票交易的改革试验地区，自2008年开始实施农村建设用地复垦试点工作以来，也在不断根据实际情况调整复垦政策。因此，原告与被告塘河镇政府签订的《农村建设用地复垦协议书》，其中就复垦费的补偿标准、复垦面积的最终确认等内容的约定，并不具有确定性。在实施复垦过程中，有关规划、设计、施工、验收等，均受复垦政策的调整和约束。虽然原告与塘河镇政府约定的复垦面积为969平方米，实施过程中的入库备案面积为722平方米，但符合复垦政策的最终验收确认面积为391平方米。根据合同约定和复垦政策的规定，最终验收确认的面积是补偿资金的给付标准，原告只能按最终验收确认的391平方米获得复垦补偿费。审理中，原告明确本案主张侵权之诉，应依法适用过错归责原则。行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。根据谁主张，谁举证的举证规则，原告应提供证据证明侵权责任的构成要件，一是证明被告有过错，二是证明被告对原告实施了侵权行为，三是证明原告因被告的侵权行为遭受损害的事实，四是证明该损害事实与被告的侵占行为之间存在因果关系。根据原告与塘河镇政府的约定，建设用地复垦资金补偿面积以最后重庆市验收确认的耕地面积为准，证明约定的最终验收面积并不具有确定性，原告对此也是明知的，该约定并不违反法律或行政法规的效力强制性规定，应合法有效。被告根据复垦政策，按各自职责履行组织、设计、测绘、施工等复垦工作，即使实施复垦的最终验收面积与协议约定面积存在差异或被告解释含糊，也在意料之中，不能据此认定被告存在过错或对原告存在侵权行为。原告已按验收确认的面积获得复垦补偿费，且复垦后形成的耕地由原告持续管理、使用和收益。原告作为复垦政策的受益者，其就侵权之诉举示的证据不足以证明其事实主张，依法应当承担举证不能的不利后果。原告参与复垦所得的复垦利益，只能根据最终验收确认的面积获得复垦补偿费，原告不能寻求政策和法律之外的利益。综上所述，原告吴某某的诉讼请求无事实依据和法律依据，本院不予支持。

依据《中华人民共和国民法通则》第6条，《中华人民共和国合同法》第8条、第52条，《中华人民共和国民事诉讼法》第64条第1款、第65条第1款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第90条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第2条的规定，判决驳回原告吴某某的诉讼请求。 (www.xing528.com)

本案中原告与塘河镇政府农村建设用地复垦协议书既有行政机关参与，也有行政管理的目的，尽管有协商空间但是协商空间并不大，据此把原告与镇政府签订的农村建设用地复垦协议书作为行政协议也是说得过去的。但是可以看出在行政审判的过程中，法院事实上是用民事审判的判案标准代替了行政审判的判案标准，通过这样的方式把问题转化为行政协议内容本身的合法性审理，而规避行政机关行为是否合法的问题，如镇政府签订协议的合法性，市国土局资源和房管局验收的合法性以及该地区政策本身的合理性问题。同时通过只审查民事部分的方式，也规避了镇政府和区土地整治中心对行政诉讼的举证责任。

当然这样做，该区法院也并不会触犯法律上的风险，因为将本案中的农村复垦协议书当作民事合同进行处理从法律上讲是可以说得过去的。理论上，行政协议和民事合同通常可以从签订协议主体间的关系、签订协议的内容和协议的目的三方面进行区分。但由于中国缺乏统一的行政程序法和专门规范行政协议的立法，所以理论上确立的三个标准在实际操作中都会显得过于抽象，而作为法官其宁愿采用直截了当的、清晰易辨的方式来判断协议的性质。根据笔者收集的案例发现，在不同的行政案件中对“合意”性质的判断也会得出不同的结论，如果将“合意”作为行政协议，则更多强调其行政目的，如果将“合意”作为民事合同，则更多强调双方主体间地位的平等性。而至于合同（或协议）的内容是否具有行政优益权，各个法官的理解就有差异了。因为不同的主体对何谓签订合同（或协议）时“双方意思表示自由”，并没有统一的观点和理解。根据实践中对行政机关和行政相对人之间签订协议性质的常规判断，一般而言，民事合同说往往强调合同的签订是出于双方当事人自愿的结果，尽管在签订过程中，不能保证双方地位完全平等，却也不妨碍最终合同的签订是出于当事人的自由意思表示。行政协议说强调此类合同未能体现行政相对人一方的自由意思，在约定过程中，行政机关总是占据主导地位，而相对人一方几乎不存在商讨的空间；事实上，因为行政协议自身既拥有民事合同的形式也具备行政法律关系的特点，故而，在实践中势必会呈现出综合、复杂的状况。因为在一般的民事合同中，也会由于双方的实力悬殊出现协商过程中当事人不平等的话语权等状况，但却不会仅仅因为狭小甚至根本不存在的协商空间就认定该“合意”为行政合同。同理，在判断“合意”性质是否为行政协议时，也不能只是因为签订体现了双方当事人的自由意思表示就认定该“合意”为民事合同。“较少的协商余地和空间应该被允许出现在行政协议与民事合同之中。”^[8]

在对本案的走访调研过程中，笔者了解到法庭对本案其实也是有争议的，但是考虑到农村建设用地复垦问题是政策性较强的问题，而该区所在的重庆市作为农村建设用地复垦和地票交易的改革试验地区，自2008年开始实施农村建设用地复垦试点工作以来，也在不断根据实际情况调整复垦政策。该区作为农村复垦的典型地区，同类型的行政争议比较多，如果本案件通过行政诉讼判决行政协议违法或者无效而要求行政机关赔偿，可能会产生示范效应，之前通过民事判决解决的这类案件当事人可能会以此为理由不履行协议或者要求国家赔偿。多方考虑，最后决定判决驳回原告诉讼请求，而驳回诉讼请求的最好理由就是将该案中涉及的复垦协议作为民事合同处理。事实上，除了本案中提到的复垦引起的纠纷之外，我国行政争议中涉及农村土地问题的还有很多，而且大部分都很棘手。而农村土地问题都是以同政府签订“协议”的方式处理的，如果这些协议都被认定为行政协议，那么就必然涉及行政协议的稳定性问题。根据最高人民法院副院长江必新对2015年《行政诉讼法》的解读：有关行政行为的合法承继性问题应该分别对待，在某些具体情形下，后面所诉的行政行为不能因为先前的行为不合法而认定为违法行为；但是在满足某些条件时，之前的行政行为如果不合法就意味着后面发生的行政行为因为不具有合法的基础而当然没有合法效力。^[9]如果判决这些行政协议无效，那么已经签订的行政协议甚至过去已经由民事审判庭裁决的作为民事合同处理的“行政协议”也有随时被全盘否定的可能。并且现实中也确实存在城市规划区内集体土地上房屋的征收补偿缺少法律规范，多以政策为依据，有的低于国有土地上房屋的补偿标准，个别项目的征收补偿方案不合理，有的地方以“旧村改造”名义进行征收搬迁等导致被征收人不满意的情况。诸如此类案件若审理不好，不但不能有效化解纠纷，反而会将相关问题复杂化。面对如此的现实困境，法院举步维艰，假如法院严格按照法律的要求对这些案件进行受理和审查，那么将可能会面对来自权重部门的重重压力，并且更可怕的是如果这类案件中的某一件被司法审查，那么就会引发如洪水般的诸多类似案件涌入法院，这种结果也是法院不愿意看到的。反之，如果法院不按照法律履行职责，又会进一步削弱自己的权威，破坏自己的名誉，使民众更有理由相信法院只不过是地方政府的一个“传声筒”。^[10]

我国的城市化建设是完全由政府推进和主导的过程，从土地的审批到土地用途的确定，从城镇的设置到规划建设，从工程的许可到旧城改造到最后的拆迁补偿都由政府严格把关、直接负责，关键的大型项目甚至由政府亲自参与运作，这与西方主要由市场主导的城市化发展模式是不一样的。在这一过程中，政府必然会出台一系列的政策，比如本案提到的农村建设用地复垦政策和地票交易政策等，而这些政策由于关乎一个地方的经济民生，也特别容易引起群发效应，所以法院对这类案件的处理也是非常谨慎。在当下中国，行政法庭在审理案件过程中，如果一味追求“理想化”的正义是不能实现的，只能通过对行政纠纷的化解来间接追求正义，并且这种对纠纷的化解也不是仅仅局限于对个案的解决，而是放眼整个社会，对社会多种利益的平衡，是通过对具体案件的处理竭力避免整个社会矛盾和纠纷的产生。所以对纠纷解决的“现实主义”最终又让位于多方利益调和之后达到的法律效果、社会效果、政治效果的最大化。中国人民大学法学院的教授胡锦光提供的一份证据也再次印证了这一点。该份证据显示北京某法院向他咨询的一起案件中，虽然当地住建委的一个行政行为是完全不符合行政法的，但是由于该非法行为已经被十分普遍地适用，故而法院不得不认定其为合法，将这一行政行为引起的行政争议挡在法院的大门之外，以此避免打开行政诉讼的闸门。^[11]