行政诉讼立法目标及其在中国的演变

行政诉讼的立法目标，是指立法者在设定该法时期望行政诉讼实际运行所达到的某种理想效果，是国家根据社会客观需要、人们对法律发展规律的认识以及行政诉讼本身的性质所制定的。目前主要有五种关于行政诉讼目标的不同观点。第一，行政诉讼法是对行政主体的监督法，从司法控制行政的角度上讲，监督法效果值得期待，是现代法治行政的重要体现。第二，行政诉讼法是一种通过司法审查以达到保障行政程序的目的的程序法，通过行政诉讼法能够有效维护行政诉讼参与各方法律地位的平等性，确保各个法律关系主体诉讼权益的实现。行政审判的目的不在于获得裁判或者协商和解，而是为了保障独立于裁判结果的参与、辩论等程序。第三，行政诉讼法是维护和保障行政相对人合法权益的一部救济法。公民、法人和其他组织是因为自己的合法权益受到了行政机关的侵犯才向法院提起行政诉讼。故而，国家应该将保护行政相对人的合法权益作为制定行政诉讼制度的主要目标和价值追求。第四，行政诉讼法是维护公共秩序的法。维护国家的公共秩序和确保已有公权力的顺利实施是国家设定行政诉讼制度的基本目标。行政诉讼被提起和受理，不是主要基于对行政争议一方权益的维护，而只是为了履行国家和现有公法规定的责任。第五，行政诉讼法是解决行政争议的法。行政诉讼的产生是由于行政争议的出现，没有主体因为行政争议提出诉讼，行政诉讼就没有运行的空间。故而，行政诉讼要以公正、合理地化解行政争议作为基本目标和价值追求。

1989年《行政诉讼法》第1条规定表明，彼时我国行政诉讼目的主要有三个：确保法院审理行政案件正确、及时；对行政相对人的合法权益进行保护；维护公法秩序，捍卫行政机关行使职权；促进和监督行政机关依法行政。然而该立法目标的设定随着实践的推移，饱受争议，受到批判较多的是“维护行政”的目的。因为多数学者认为行政诉讼只有三个性质，分别是作为诉讼程序的行政诉讼，作为监督行政权力的行政诉讼和作为救济权利的行政诉讼。同理，行政诉讼的立法目的也应该只有三个：监督行政权力、救济私人权利和解决行政争议。因为一部法律的立法目的与这部法律的性质是休戚相关的，法律的目的只能在法律的性质之中进行选择。如果离开法律的性质去追求法律的目的，那么法律也将失去其本质，与最初的追求相背离。^[5]所以，行政诉讼制度的立法目的只能在与行政诉讼性质相对应的三个目的里去设定，而不能超越。如果将“维护行政机关行使职权”作为行政诉讼的立法目的，那么行政诉讼制度在规定裁决方式的时候就无需规定其他的方式，而只需要保留“维持判决”的方式。事实上，维护行政机关行使职权只是行政诉讼运行可能的客观效果而不是其追求的价值，^[6]如果行政诉讼在实际操作中能达到根据其性质设定的目标，那么维护公法秩序的效果也会自然呈现出来。所以，“维护行政机关行使权力”只可以作为行政诉讼的功能，而不能作为设定的目的。在我国，实行的是人大领导下的“一府两院”制度，行政权和司法权都是国家并行的权力机构，并统一于我国人民代表大会的政权组织形式之下。司法权并不比行政权地位高，在当下可能更需要防范的是行政权践踏司法权的危险，行政权还需时时规范与监督。所以，维护行政权无论就法律性质还是现实需求，都不需要将其列为行政诉讼的立法目标和价值追求。(www.xing528.com)

2017年实施的新《行政诉讼法》第1条规定：“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”根据该条的规定，很明显，1989年行政诉讼所规定的维护公法秩序的目的已经被删除，而以解决行政争议替代之作为行政诉讼的目标之一，并放在所有目标的前面。虽然有权利必有救济，但是行政诉讼所规定的对相对人合法权益的维护和保障及对行政机关依法行政进行监督的立法目的也不能偏废。应该说任何一部诉讼法制度的目的之一都有解决争议，只是发生争议的主体地位不同而已。所谓“诉者，告也；讼者，争也”就是这个道理。但是在解决争议背后每部诉讼法都应该有区别于其他诉讼法的特殊目的，比如《刑事诉讼法》是要惩罚犯罪。笔者认为《行政诉讼法》有别于其他两大诉讼的立法目的应该是保护行政相对人的合法权益，所以尽管《行政诉讼法》明确指出行政诉讼的主要目标是解决争议，但是也不能否定其他诉讼目标的存在。在当下中国，保护相对人的合法权益是社会现实的客观需要，只是在中国目前的国情下只能通过解决行政争议的方式来达到这个目的而已。但行政诉讼所追求的价值绝不能仅仅局限于对行政争议的化解。