公用事业特许经营的初步立法设计方案

在前述制度分析的基础上，笔者草拟了《公用事业特许经营条例》（试拟稿），希冀能够为我国未来公用事业特许经营的立法提供一个初步的制度设计蓝本。

《公用事业特许经营条例》（试拟稿）

目　录

第一章　总则

第二章　特许经营权的授予

第三章　特许经营者的权利和义务

第四章　监督管理

第五章　法律责任

第六章　附则

第一章　总则

第一条（立法目的）　为了规范公用事业特许经营活动，保障社会公共利益、公共安全和特许经营者的合法权益，促进公用事业健康发展，根据《中华人民共和国行政许可法》等有关法律、法规的规定，制定本条例。

第二条（概念界定）　本条例所称公用事业特许经营（以下简称特许经营），是指人民政府按照有关法律、法规的规定，通过市场竞争机制选择公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项公用事业产品或者提供某项服务的制度。

第三条（适用范围）　下列直接关系公共利益、涉及公共资源配置的行业，可以实行特许经营：

（一）城市供水、供气、供热；

（二）城市污水处理、垃圾处理；

（三）城市公共交通；

（四）法律、法规规定的其他行业。

按照前款规定实行特许经营的，应当遵守本条例的规定。

第四条（基本原则）　实施公用事业特许经营，应当遵循公共利益优先和公开、公平、公正的原则。

第五条（基本原则）　实施公用事业特许经营，应当坚持合理布局，资源有效配置的原则，鼓励跨行政区域的公用基础设施共享。

跨行政区域的公用基础设施特许经营，有关各方应当本着平等协商的原则，共同加强监管。

第六条（管理体制）　国务院住房和城乡建设主管部门负责全国公用事业特许经营活动的指导和监督工作。

省、自治区人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内的公用事业特许经营活动的指导和监督工作。

直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的公用事业特许经营的具体实施。发展和改革、规划、国土资源、环境保护、工商、价格、财政、审计等行政主管部门，按照各自职责，负责特许经营的相关管理工作。国有资产监督管理部门对涉及国有资产转让的特许经营项目，依法实施监管。

第七条（公众参与）　社会公众对公用事业特许经营享有知情权、建议权和监督权，社会公众对损害公共利益或侵害自身合法权益的行为有权进行举报、投诉。

各级人民政府及其公用事业主管部门应当建立社会公众参与机制，加强公众对特许经营活动的监督，及时研究解决公众提出的意见和涉及公众切身利益的问题，保护公众的合法权益。

第二章　特许经营权的授予

第八条（项目确定）　实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市人民政府通过法定形式和程序确定。

第九条（实施方案）　对城市人民政府决定实行特许经营的公用事业项目，公用事业主管部门应当会同发展改革、财政、价格、国有资产管理等部门，根据城市规划、行业发展规划和行业运行状况等进行论证，并公开征求有关部门和公众意见或者举行听证后，制定特许经营项目的实施方案，报本级人民政府批准；跨行政区域的公用事业项目的特许经营实施方案，由有关人民政府共同组织制定，报共同的上一级人民政府批准。

前款规定的公用事业项目特许经营实施方案，应当报省级住房和城乡建设行政主管部门备案。

第十条（方案内容）　特许经营项目的实施方案应当包括下列内容：

（一）项目的基本情况；

（二）项目的基本经济技术指标及产品或者服务的质量标准；

（三）选址和其他规划条件；

（四）特许经营权的授予方式；

（五）特许经营的形式、主要内容、范围及期限；

（六）特许经营者应当具备的条件；

（七）特许经营权使用费及其减免；

（八）投资回报和价格的测算；

（九）财政补贴及其他优惠措施；

（十）政府的监督管理措施；

（十一）其他应当明确的事项。

第十一条（方案公布）　公用事业特许经营实施方案经批准后，由公用事业主管部门通过公开发行的报纸、电视、政府网站等向社会公告，并组织实施。

第十二条（特许形式）　公用事业特许经营可以采用下列形式：

（一）在一定期限内，将公用事业项目授予特许经营者投资建设并运营，期限届满无偿移交给政府；

（二）在一定期限内，将公用事业项目移交特许经营者运营，期限届满无偿移交给政府；

（三）在一定期限内，委托特许经营者提供公共服务；

（四）法律、法规规定的其他方式。

第十三条（特许期限）　特许经营期限应当根据行业特点、经营规模、经营方式等因素确定，最长不得超过三十年。

第十四条（申请条件）　申请特许经营权，应当具备下列条件：

（一）依法注册的法人或者其他组织；

（二）具有相应的注册资本和设施、设备；

（三）具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；

（四）具有相应的从业经历、良好的业绩和企业信誉；

（五）具有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位专业人员；

（六）具有切实可行的经营方案；

（七）具有法律、法规和招标（招募）文件规定的其他条件。

第十五条（授予方式）　公用事业主管部门应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式，按照有关法律、法规的规定，公开、公平、公正地将确定的公用事业项目的特许经营权授予符合条件的申请人。

第十六条（授予方式）　通过招标、拍卖等方式不能确定特许经营者的，也可以采取招募方式确定特许经营者。

前款所称招募，是指公用事业主管部门将拟授权经营的公用事业项目公告后，由主管部门或者其委托的机构向申请人发出邀请，通过审慎调查和意向谈判，确定特许经营者候选人，提交专门设立的评审委员会确定优先谈判对象，通过谈判确定经营者。

第十七条（协议签订）　特许经营者确定后，主管部门应当将拟确定的特许经营者向社会公示，公示时间不得少于二十日。

公示期满，对拟确定的特许经营者没有异议的，经人民政府批准，授予其特许经营权，颁发特许经营权证，并与特许经营者签订特许经营协议。

公用事业特许经营权证由省级人民政府住房和城乡建设行政主管部门统一印制。

第十八条（协议内容）　特许经营协议应当包括以下内容：

（一）特许经营内容、区域、范围及有效期限；

（二）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式和出资比例、股权转让限制等；

（三）产品或者服务的数量、质量和标准；

（四）投融资期限和方式；

（五）产品、服务的价格及其调整程序；

（六）投资回报方式及其确定、调整机制；

（七）特许经营权使用费的收取；

（八）特许经营者的权利和义务；

（九）特许经营状况的评估期限、方式；

（十）特许经营设施的权属与处置；

（十一）履约保函或者其他担保方式；

（十二）安全管理与应急预案；

（十三）特许经营项目移交及临时接管的标准、方式、程序；

（十四）特许经营权的变更和终止；

（十五）政府监管及社会监督的内容；

（十六）违约责任及争议解决方式；

（十七）需要约定的其他事项。

第十九条（政府承诺）　特许经营协议内容应当符合特许经营项目实施方案。

特许经营协议中政府承诺的内容可以涉及与特许经营项目有关的土地使用、相关城市基础设施的提供、防止不必要的重复性竞争项目建设、必要合理的补贴、产品或者服务的政府采购，但政府不承诺商业风险分担、固定投资回报率及法律、法规禁止的其他事项。

第二十条（回报方式）　特许经营协议可以约定特许经营者通过下列方式取得回报：

（一）对提供的公共产品或者服务收费；

（二）政府授予与城市基础设施相关的其他开发经营权益；

（三）政府给予相应补贴；

（四）法律、法规规定的其他方式。

第二十一条（特许经营权使用费）　政府可以根据公用事业项目的不同特点收取特许经营权使用费，对于微利或者享受财政补贴的项目，特许经营协议中可以约定减免特许经营权使用费，但法律、法规另有规定的除外。

特许经营权使用费属于政府非税收入，应当全额上缴市财政，实行收支两条线管理，专项用于发展公用事业，不得挪作他用，并依法接受审计监督。

第二十二条（协议变更）　特许经营协议签订后，协议双方不得擅自变更。确需变更协议内容的，协议双方应当在共同协商的基础上签订变更协议。

第二十三条（手续办理）　特许经营协议签订后，特许经营者应当及时到有关行政主管部门办理相关手续。已经出具审定意见的，有关行政主管部门不再重复审查；对其他内容的审查结果不应当导致特许经营协议内容的实质性变更。

根据特许经营协议需要成立项目公司的，特许经营者应当在规定的期限内注册成立项目公司，并由公用事业主管部门确认其承担特许经营者的权利和义务。

第三章　特许经营者的权利和义务(www.xing528.com)

第二十四条（特许经营权保护）　特许经营者依法取得的公用事业特许经营权受法律保护，人民政府及其公用事业主管部门不得擅自收回或者改变。

因有关法律、法规修改、废止，或者授予特许经营权所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，可以依法变更或者收回已经授予的特许经营权；由此给特许经营者造成财产损失的，有关人民政府应当依法给予补偿。

第二十五条（特许经营者权利）　特许经营者享有下列权利：

（一）依照法律、法规的规定和特许经营协议的约定自主经营；

（二）依照法律、法规的规定和特许经营协议的约定收取费用、获取合法收益；

（三）依法请求制止和排除侵害特许经营权的行为；

（四）申请对发展规划和价格等进行调整；

（五）享受有关的优惠政策和财政补贴；

（六）拒绝各种乱收费、乱摊派等非法增加企业负担的行为；

（七）法律、法规规定的和特许经营协议约定的其他权利。

第二十六条（公用设施使用权）　经人民政府同意，特许经营者可以获得人民政府投资建设或者属于人民政府所有的市政公用设施的使用权。

对其他投资者所有的市政公用设施，特许经营者可以与投资者协商确定市政公用设施的使用方式。

第二十七条（社会协助）　特许经营者因建设和维护公共设施需要进入某一地段和建筑物时，应当事先与权利人协商，有关权利人应当提供方便。

第二十八条（补偿特许经营者）　特许经营期内，因政策调整导致特许经营预期收入明显减少的，特许经营者可以向公用事业主管部门提出补偿申请。公用事业主管部门应当在收到特许经营者补偿申请后三个月内进行调查核实，经人民政府批准后，给予相应补偿。

第二十九条（补偿特许经营者）　为了公共利益的需要，人民政府可以依法征用特许经营者经营的公用设施或者要求其承担公益性服务，特许经营者应当配合；由此给特许经营者造成损失的，人民政府应当依法给予补偿。

第三十条（特许经营者义务）　特许经营者应当履行下列义务：

（一）根据特许经营协议编制中长期发展规划、年度经营计划和应急预案，并报公用事业主管部门备案；

（二）依法经营，保证安全，履行普遍服务、持续服务的义务；

（三）按照特许经营协议的约定提供数量充足、质量合格的市政公共产品或者公共服务；

（四）按照政府审定的价格提供市政公共产品或者公共服务；

（五）按照城市规划和特许经营协议的约定投资建设和更新改造相关市政公用设施；

（六）做好公用设备设施的保养维护工作，确保状况良好、运转正常；

（七）做好公用设施及运营资料的收集、分类、整理、归档工作，建立完善市政公用设施信息化管理系统并与市政公用事业监管机构联网，按照要求及时、准确地将运营情况、设施状况等相关资料报送有关行政主管部门；

（八）将特许经营产品或者服务的质量、技术标准及时准确地向社会公告，关系公共利益、公共安全的信息应当及时向社会公开，对特许经营的产品或者服务项目向社会提供咨询服务并接受社会监督；

（九）允许其他经营者按照规划要求连接其投资建设或者经营管理的公用设施，收费按照价格主管部门的规定执行；

（十）接受公用事业主管部门及其他有关部门对其提供的市政公共产品或者公共服务的数量、质量、价格以及安全状况等的监督检查；

（十一）因设备正常检修临时中断提供产品和服务时，应当提前二十四小时告知用户；

（十二）对提供不合格产品和不履行服务协议给用户造成损失的应予以赔偿；

（十三）经营期限届满或者解除特许经营协议后，按照法律、法规的规定或者特许经营协议的约定，向公用事业主管部门或者其指定的单位完整移交正常经营必需的档案资料、正常运行的设备设施和其他应当移交的资产；

（十四）履行法律、法规规定的和特许经营协议约定的其他义务。

第三十一条（特许经营者禁止性行为）　特许经营者在经营期间不得有下列行为：

（一）转借、出租、涂改、伪造特许经营许可证；

（二）擅自转让、出租、质押或者以其他方式处分特许经营权；

（三）擅自将所经营的市政公用设施进行处置或者抵押；

（四）未经授权或者超越特许经营协议约定范围从事特许经营；

（五）擅自调整市政公用产品、公共服务价格或者收费标准；

（六）擅自停业、歇业；

（七）不按照有关标准、规范从事特许经营活动；

（八）不履行普遍服务义务或者不履行养护、维修和更新义务，危及公共利益或者公共安全；

（九）利用特许经营的优势地位，强制、限制、阻碍用户购买某种产品、服务或者有其他侵害消费者合法权益的行为；

（十）其他违反法律、法规规定或者特许经营协议的行为。

第四章　监督管理

第三十二条（监管机关职责）　公用事业主管部门应当履行下列职责：

（一）依法制定行业发展的政策、规划、建设计划和产品、服务质量标准；

（二）协助相关部门核算和监控企业成本，必要时提出价格调整建议；

（三）依法制止和排除或者要求有关部门依法制止和排除侵害特许经营权的行为；

（四）对特许经营者的投资建设计划、经营计划提出意见和建议，并监督实施；

（五）监督特许经营者履行法定义务和特许经营协议约定的义务；

（六）对特许经营者提供的产品、服务质量以及安全生产情况进行监督；

（七）组织特许经营项目的中期评估和终期评估，对评估中存在的问题督促限期整改；

（八）制定应急预案，并在出现危及或者可能危及公共利益、公共安全的紧急情况下，采取强制措施或者临时接管特许经营项目；

（九）受理、处理公众对特许经营活动的投诉；

（十）依法查处特许经营者的违法行为；

（十一）向市级人民政府和上一级人民政府公用事业主管部门提交年度特许经营实施情况报告；

（十二）法律、法规规定的其他职责。

第三十三条（监管机关义务）　特许经营期限内，有关行政主管部门应当依法对特许经营者实行监管，并履行特许经营协议中的相关政府承诺，不得妨碍经营者正常的生产经营活动，不得索取或者收受经营者的财物，不得谋取其他不正当利益。

政府有关部门及其工作人员对在实施特许经营监督管理工作中知悉的特许经营者的商业秘密、技术秘密负有保密义务。

第三十四条（公众监督委员会）　实施公用事业特许经营的人民政府应当组织建立公用事业特许经营公众监督委员会，代表公众对公用事业特许经营活动进行监督。公众监督委员会成员中，非政府部门的专家和公众代表不得少于三分之二。

公众监督委员会可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出相关建议。

对特许经营中关系公众利益的事项，公众监督委员会有权提出意见和建议。市人民政府、有关行业行政主管部门和特许经营者应当充分听取公众监督委员会的意见和建议，及时解决特许经营公众监督委员会提出的问题；对未予采纳的，应当向公众监督委员会书面说明理由。

第三十五条（价格监管职责）　价格主管部门应当依据价格管理权限，加强对公用事业产品或服务价格的管理和监督检查，依照有关法律、法规，制定或者调整公用事业产品或服务价格，查处价格违法行为。

第三十六条（价格制定、调整程序）　公用事业产品或服务价格的制定、调整，可以由特许经营者、消费者组织、公众监督委员会、行业协会或者公用事业主管部门向价格主管部门提出书面申请，也可以由有定价权的价格主管部门依法直接提出定价、调价方案。

第三十七条（价格监管模式）　制定或者调整市政公用事业产品或服务价格，价格主管部门应当对特许经营成本进行监审，并根据社会平均成本、经营者合理收益、社会承受能力以及其他相关因素予以确定。

价格主管部门应当建立定期审价制度，设立成本资料数据库，形成有效的成本约束机制。

第三十八条（价格听证）　价格主管部门制定或调整公用事业产品或服务价格，应当依法组织听证。

第三十九条（价格决策）　价格主管部门在会同公用事业主管部门制定公用事业产品或服务价格方案时，应当充分吸收听证会所提出的意见。价格方案报本级人民政府批准后在公开发行的报纸、电视、政府网站等媒体上公告，并组织实施。

第四十条（中期评估）在特许项目运营的过程中，公用事业主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估，评估结果及处理意见应当向社会公布，接受社会公众监督。

特许项目的评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。

第四十一条（临时接管）　有关行政主管部门应当组织制定特许经营监管应急预案，在特许经营权发生变更、终止或者被依法撤销以及出现危及或者可能危及公共利益、公共安全的紧急情况时，公用事业主管部门应当采取有效措施保证市政公用产品供应和服务的连续性与稳定性，必要时可以采取临时接管措施。

第四十二条（提前终止特许经营权）　特许经营经营期间，特许经营者因不可抗力原因无法正常经营时，可以向公用事业主管部门提出提前终止特许经营权的申请，人民政府应当批准提前终止特许经营权。

第四十三条（提前终止特许经营权）　特许经营者因不可抗力以外的其他原因需要提前终止特许经营权的，应当至少提前半年向市政公用事业主管部门提出申请，主管部门可以组织专家对企业运行经营情况、设备、管理等进行评估，在满足交接条件后，经人民政府批准，解除特许经营协议，终止其特许经营权；未经批准的，特许经营者应当承担违约责任。

第四十四条（临时接管）　人民政府同意提前终止特许经营权的，公用事业主管部门应当临时接管该项目或者采取其他有效措施，保证该公用事业产品或者服务的正常提供，并于接管之日起三个月内，按照本条例的规定确定新的特许经营者。

第四十五条（维持特许业务正常运作）　特许经营者被实施临时接管或者特许经营权提前终止后，原特许经营者应当在公用事业主管部门规定的时间内，将维持特许经营业务正常运作所需的资产和档案移交公用事业主管部门指定的单位。在指定的单位完成接管前，特许经营者应当按照公用事业主管部门的要求履行职责，维持正常的经营业务。

第四十六条（终期评估）　公用事业主管部门在特许经营期届满之前六个月内，应当组织专家对项目运行情况进行评估。运行设备、设施状况应当符合特许经营协议的要求。特许经营者对需要更新和维修的设备、设施，应当立即更换和维修，不予更换和维修的，承担违约责任。

第四十七条（重新授予特许经营权）　特许经营期限届满前六个月，公用事业主管部门应当按照本条例的规定重新选择新的特许经营者；在同等条件下，原特许经营者可依法享有优先权。

第五章　法律责任

第四十八条（监督检查）　国务院住房和城乡建设主管部门应当加强对直辖市公用事业主管部门实施特许经营活动的监督检查，省、自治区人民政府住房和城乡建设主管部门应当加强对市、县人民政府公用事业主管部门实施特许经营活动的监督检查，及时纠正实施特许经营中的违法行为。

第四十九条（撤销特许经营权）　以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权的，公用事业主管部门应当撤销其特许经营权，并由有关行政主管部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

公用事业主管部门应当向国务院住房和城乡建设主管部门报告，由国务院住房和城乡建设主管通过媒体等形式向社会公开披露。

第五十条（特许经营者违法责任）　特许经营者在特许经营期间有本条例第三十一条规定行为之一的，由公用事业行政主管部门责令改正；拒不改正的，经本级人民政府批准，可以解除特许经营协议，收回特许经营权，并实施临时接管。

第五十一条（特许经营者撤销、收回程序）　公用事业主管部门依照本条例第四十九条、第五十条的规定，撤销或者收回特许经营权，应当告知特许经营者有要求举行听证的权利。特许经营者要求举行听证的，公用事业主管部门应当组织听证。

被撤销特许经营权的企业或者组织，在三年内不得申请从事市政公用事业特许经营。

第五十二条（处罚特许经营者）　特许经营者在经营活动中违反有关法律、法规、规章规定的，由有关部门按照相关法律、法规、规章的规定进行处罚。

当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人逾期既不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚的行政机关申请人民法院强制执行。

第五十三条（监管部门违法责任）　公用事业主管部门及其工作人员有下列情形之一的，由对其授权的直辖市、市、县人民政府或者监察机关责令改正，对负主要责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合法定条件的申请人授予特许经营权或者超越法定职权授予特许经营权的；

（二）未经公开招标或者其他公平竞争方式选择特许经营者的；

（三）违法撤销特许经营权的；

（四）不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的；

（五）滥用职权、徇私舞弊的。

第六章　附则

第五十四条（施行日期）　本条例自××××年××月××日起施行。