无论从规范文本还是实践运作上看，我国公用事业特许经营改革整体上还处于“见习期”。就政府、特许经营者、消费者等各方主体而言，对公用事业特许经营本身的属性、功能及风险还缺乏较为清晰的认识。同时，特许经营改革所伴随的国有资产流失、权力寻租等腐败现象的横行以及公用事业存量资产民营化所引发的裁员、失业风险，无不刺激着社会敏感的神经。在理论界，围绕公用事业能否实行市场化改革的争论仍然存在。特别是城市公交市场化改革中屡屡出现的“回潮”现象，似乎印证了重回国有企业经营的正当性。[1]其实，造成我国公用事业特许经营改革受挫的主要原因并非市场化改革方向的迷失，而是政府责任的不当卸载和监管驾驭能力的不足。正如学者所言：“与发达国家相比，我国的公共服务市场化改革更侧重于政府责任的市场化，许多改革源于政府财政拮据的大背景，因而具有政府‘卸载’的味道。与政府责任市场化同时存在的，是服务提供机制市场化方面着力不足，管理体制和服务提供机制相当地‘计划’。因此，我们需要反思的不是市场化的改革方向，而是市场化的内容及具体形式。政府责任市场化的倾向应予校正，而公共服务提供机制的市场化改革不仅要坚持，还要加大力度。没有管理体制和服务提供机制改革带来的微观效率的大幅度提高，即使政府财政投入扩大数倍也不一定导致所期望的结果，更不能从根本上解决社会公正问题。”[2]
可见，我国公用事业特许经营改革走出困境的关键就在于重建政府监管体系，切实提高政府监管机构驾驭公用事业市场化改革的能力。鉴于以往我国公用事业监管普遍存在“过于注重行业或厂商利益、忽视公众利益”、“过于关注产业或地方政策、忽视竞争政策”、“过于偏重经济管制、忽视社会管制”[3]的现实，理想的政府监管既要促进公用事业的有效竞争，提高生产效率，又要协调特许经营各方的利益平衡，提高分配效率。[4]尤其是当民营企业经营公用事业的营利性与公用事业自身的公益性之间出现矛盾时，政府监管机构必须强化“亲贫规制”，使低收入群体也能分享公用事业市场化改革的成果，避免其在公用事业特许经营改革之后陷入更加不利的境地。[5]当然，政府监管体系的建构是一个复杂的社会系统工程，包括监管体制的健全、监管权力的合理配置、监管目标的正确选择、监管手段的灵活运用以及有效争端解决机制的建立等。总体来说，“维护并增进公众利益”和“促进有效竞争”应当成为特许经营政府后续监管的基本目标；独立性、权威性、专业性和社会福利性应当成为政府监管体制变革的基本标准。不过，就政府监管能力的提升而言，最重要的还是综合运用各种灵活有效的监管手段。鉴于我国行政机关习惯于采用传统的命令控制型规制手段，而特许制度的出现本身就是“契约型安排在行政法中兴起的缩影，是对像命令和控制这样传统规制方法的规制的一种补充甚至是替代”。[6]因此，对特许经营后续政府监管手段的研究更具现实意义。
从文本意义上来说，原建设部发布的《监管意见》就已明确提出“健全的市政公用事业监管体系是推进市场化的重要保障，市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程”，并为政府监管提供了一份详细的“工具清单”，可谓吹响了我国公用事业特许经营后续政府监管的号角。遗憾的是，这些良好的制度设想并没有得到真正落实。鉴于公用事业特许经营权从授予到收回往往需要经历相当长时间，因而政府监管应当贯穿于公用事业特许项目运营的全过程，即需要建立系统的“过程性监管”，具体包括事前监管、事中监管和事后监管三个方面。对应于公用事业特许政府监管相关措施，事前监管主要包括市场准入制度和特许协议制度，事中监管主要包括价格监管、安全和质量监管、中期评估（或绩效评估）和应急处理制度，事后监管主要包括临时接管、终期评估和市场退出制度等。（如图3-1）本章将以公用事业特许经营的过程为基点，以不同阶段特许项目的特征或者侧重点为变项，遵循“政府主导、市场调控、企业运作和公众参与”[7]的原则，着重就公用事业特许经营政府监管中的六项核心制度进行论述。(www.xing528.com)
图3-1 行政过程视角下的公用事业特许政府监管体系框架
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