公用事业特许经营政策体系存在的问题及优化方案

经过近三十年的发展，我国公用事业特许经营的相关政策逐渐成熟，对实践发展起到了重要的指导作用。不过，目前公用事业特许经营政策体系还存在以下五个方面的问题。

（1）相关政策体系不完整，内容分散。一方面，公用事业特许经营相关政策缺乏完整性。通过对国家政策的梳理可以发现，系统规定公用事业特许经营的政策极少，仅有原建设部发布的《意见》对公用事业特许经营的主要内容作了较为系统的规定，其他大部分政策都是对某一行业或对公用事业某一方面的规定。由于缺乏系统性政策的引导，特许经营实施者在适用特许经营过程中时常会感到无所适从，很可能脱离相关制度的束缚，导致实践中特许经营项目改革屡屡出现问题。另一方面，公用事业特许经营内容分散于各相关政策文本中，内容繁芜杂乱。公用事业特许经营极少数政策文本是专门针对公用事业特许经营活动而发布的，政策的直接相关率极低。同时，现有的规定十分原则、简约，缺乏可操作性。这无疑加大了特许经营实施者对特许经营制度理解的难度，阻碍了特许经营活动的顺利进行。

（2）政策之间存在矛盾和冲突。一方面，中央层面各部门政策之间存有冲突。公用事业特许经营的市场化改革涉及住建部、国家发改委等10多个部门，各部门之间职权交叉重叠，加之各自为政、缺乏沟通，极易导致相关政策内容的重叠和冲突，不仅降低了政策的质量，也不利于特许经营实施者对相关政策的正确选择和适用。另一方面，中央和地方政策之间存在冲突。我国是单一制国家，地方政府具有有限的自主权，可以基于自身的特殊性对相关政策作出变通。当然，变通也是有限度的，对基本制度的变通可能会使其政策失去合理性，进而使当地的特许经营活动面临巨大的风险。例如，原建设部《意见》规定实施特许经营应该通过规定的程序向社会招标选择投资者和经营者，招投标方式由此成为特许经营市场准入必须适用的制度，但一些地方政府却避开了招投标制度的适用，仅规定了招募方式，不仅与中央政策相抵触，也不利于形成公开、竞争、有序的特许经营准入机制。

（3）民间资本进入存有障碍。一方面，公用事业改革初期民间资本受到歧视，国家政策偏重于对外资的引进。20世纪90年代中后期原对外经贸部接连发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》、《关于当前进一步鼓励外商投资意见的通知》等系列文件吸引外商资本的进入，此时民间资本被排除在公用事业市场化改革的大门之外，外资企业在早期公用事业市场化改革项目中的大量涌现即是这种歧视政策存在的例证。另一方面，民间资本的进入缺乏具体制度的支撑。2001年原国家计委发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见的通知》，逐步放宽投资领域，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域均鼓励和允许民间投资进入，明确要求民间资本以特许经营等方式参与经营性的基础设施和公益事业项目的建设。于是，民间资本在公用事业改革中取得了与外商资本平等的地位，此后国务院发布的关于民间投资的文件对此做了更加明确的规定。然而，这些政策并不是针对公用事业市场化改革中民营资本的进入而专门发布的，其规定的原则性还不足以引导民间资本的进入。相比之下，国家各部委针对外商资本的进入制定了许多引导性文件和优惠政策，支撑性制度的缺乏造成民间资本和外商资本事实上的不平等，阻碍了民间资本的顺利进入。(www.xing528.com)

（4）监管体制不健全。2005年原建设部发布的《监管意见》对公用事业特许经营监管制度和内容作了较为全面的规定，但之后相关部委并未就其中的制度作进一步的细化规定。总体来说，现行监管政策存在两个方面明显的缺陷。一方面，监管体制不健全。相关政策主要集中于对公用事业产品价格制度的规定，较少对公用事业产品的安全、质量、标准等方面的制度作出明确的规定。相关制度的缺乏造成了公用事业监管的疏漏，引发了大量的安全和质量问题。另一方面，监管内容不完善。现有监管制度的内容过于原则，实体性规定较多，程序性内容缺乏。以内容较为丰富的价格规则为例，现有的价格规制制度大多对公用事业产品价格的定价原则、价格公式和价格构成要素作了较为详细的规定，但对价格的制定和修改程序却语焉不详，监管部门在实际操作中缺乏相关依据，也为非法经营者提供了可乘之机，损害了广大消费者的切身利益。

（5）责任机制缺失。一方面，政府责任机制的缺失。职责统一是现代法治国家依法行政的内在要求，但相关特许经营政策大都只规定政府的相关职权，未对政府违法或失职行为的责任承担作出明确规定。另一方面，特许经营者责任机制的缺失。虽然个别政策对特许经营者的违法行为作了制裁性规定，但未就特许经营全过程中特许经营者所应承担的违法责任作出全面和系统的规定。责任机制的缺失使得本应由政府和特许经营者承担的责任风险被转嫁给消费者，公众利益遭受到严重威胁。正如学者所言：“我国当下正经历公用事业民营化的浪潮，改革所带来的涨价和排斥弱势消费者供应的问题，正在削弱改革自身的正当性。”^[3]