公用事业特许经营政策的体系框架探析

公用事业特许经营制度改革的政策体系主要包括四个方面：一是起始于20世纪80年代的对外开放政策；二是起始于20世纪90年代末期的价格改革政策；三是起始于2002年的特许经营制度改革和监管政策；四是起始于2003年的以国资委为主导的产权改革政策。

1.对外开放政策

对外开放政策以招商引资、打破垄断为基本特征。投资主体多元的出现改变了公用事业原来单一的政府投资结构，为进一步引入竞争、推行特许经营制度奠定了基础。我国公用事业的对外开放政策始于20世纪80年代。1984年原国家计委发布《关于改进计划体制的若干暂行规定》，允许地方政府利用外资兴建公用事业，揭开了公用事业对外开放的序幕。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》则明确指出要深化投资体制改革，基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。从此，外资和民间资本开始大规模进入供水行业。

（1）外资进入。外资的进入开启了我国公用事业市场化改革的进程。20世纪90年代，外资在相关政策的扶持下，开始大规模进入供水行业。1995年原对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，就外商投资的相关内容作了规定；1999年原外经贸部等九部委发布了《关于当前进一步鼓励外商投资的意见》，规定了外商投资的优惠政策；2010年国务院发布《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，就利用外资作了具体规定。

（2）民间资本进入。公用事业领域对民间资本的开放晚于对外资的开放，民间资本在2000年后才开始大规模进入公用事业领域。2003年中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次明确规定放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，并规定非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇。此后，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005年）和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010年）都强化了民间资本进入的规定，并要求贯彻平等准入、公平待遇原则。

2.价格改革政策

我国公用事业产品和服务经历了从福利型产品到市场化商品的演变过程，公用事业产品和服务价格也随之发生变化。以水价改革政策为例，我国供水价格政策改革主要经历了四个阶段：一是无偿供水阶段，从新中国成立至20世纪60年代初期；二是低标准收费阶段，从20世纪60年代中期至20世纪80年代初期；三是部分成本回收阶段，从20世纪80年代中期至20世纪90年代中期；四是全成本水价改革酝酿阶段，从20世纪90年代至今。^[1]20世纪90年代以后，政府为改变公用事业产品和服务价格过低的状况，开始积极推进价格改革，为公用事业领域引入市场竞争机制创造条件。

（1）价格形成机制。1999年原国家计委、建设部发布《关于贯彻城市供水价格管理办法有关问题的通知》，要求供水价格要与居民和企业承受能力相适应，逐步减少财政补贴，确保新旧水价体制实现平稳转换，同时规定污水处理费应随水费征收。2000年国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》以及2002年原国家计委等《关于推进城市供水价格改革工作的通知》，都指出要逐步建立激励节约用水的科学、完善的水价机制，要求提高地下水资源费的征收标准。2004年国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》明确了水价改革的目标和原则，要求建立充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。

（2）计价方式。1999年原国家计委、建设部发布《关于贯彻城市供水价格管理办法有关问题的通知》，要求重点开展居民生活用水实行阶梯式计量水价和非居民生活用水实行两部制水价的试点工作。2000年国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》指出在逐步提高水价的同时，可继续实行计划用水和定额管理，对超计划和超定额用水要实行累进加价收费制度；缺水城市，要实行高额累进加价制度。2002年原国家计委等部门《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》要求针对不同城市的特点，实行季节性水价，以缓解城市供水的季节性矛盾。此后的众多政策中也明确要求对居民生活用水实行阶梯式计量水价制度，继续实行非居民用水超计划超定额加价制度。

（3）价格监审机制。1994年国务院《关于加强对居民基本生活必需品和服务价格监审的通知》确立了调价备案与审核制度，要求对自来水价进行定期审价。1996年原国家计委《关于进一步加强和改进价格监审工作的通知》规定了自来水价的申报监审形式。2010年国家发改委《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》专门就城市供水价格调整中的成本公开作了较为详细的规定，推动了供水价格成本监审制度的完善。(www.xing528.com)

3.特许经营监管政策

2002年原建设部发布了《意见》，首次明确提出要引入竞争机制，建立政府特许经营制度，并就特许经营权的获得、变更与终止等内容作了简要规定，同时，供水行业也成为试行特许经营制度的首要行业。2005年原建设部又发布了《监管意见》，对公用事业特许经营中的监管手段作了简要规定。

（1）监管机构。原建设部《意见》和《监管意见》都明确规定各省、自治区建设行政主管部门负责本行政区域内的市政公用事业监管工作的指导和监督检查；市、县人民政府市政公用事业主管部门是市政公用事业监管的具体执行机构，对本行政区域内市政公用事业准入、运营、退出的全过程进行有效监管。具体到供水行业领域，2002年国务院体改办发布的《水利工程管理体制改革实施意见》规定水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。2005年水利部发布《深化水务管理体制改革指导意见》又进一步规定推进以区域涉水行政事务统一管理为标志的水管理体制改革，建立健全政企分开、政事分开的现代水务管理体制。水务机构负责水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放和收回，并对水务服务质量、服务价格、运行安全和国有资产的保值和增值等进行监管。

（2）市场准入。我国公用事业领域的市场准入是一个从严格限制准入到逐渐放松准入的过程。从原商务部、国家发展和改革委员会制定的六部《外商投资产业指导目录》来看，供水和燃气行业的市场准入范围从1994年供水厂和燃气厂的准入开始，到2002年供水和燃气管网的允许准入（大中城市供水和燃气管网的建设、经营由中方控股），再到2011年管网进一步放宽准入（城市人口50万以上的城市供水和燃气管网的建设、经营由中方控股），公用事业领域的市场准入范围越来越宽松。

（3）质量和安全监管。原建设部《监管意见》明确规定加强产品和服务质量的监督检查。市政公用事业主管部门应定期对市政公用事业的产品和服务质量进行检验、检测和检查。同时，市政公用事业主管部门要切实加强对生产运营和作业单位安全生产的监管，监督企业建立和完善各项安全保障制度，严格执行安全操作规程，确保市政公用事业生产、供应和服务的连续性、稳定性。在供水领域，2003年原建设部发布《关于进一步加强城市节约用水和保证供水安全工作的通知》，要求建立健全供水安全保障体系。2005年国务院办公厅发布《关于加强饮用水安全保障工作的通知》，强调加强对饮用水水源、水厂供水和用水点的水质监测，对取水、制水、供水实施全过程管理，及时掌握城乡饮用水水源环境、供水水质状况，并定期检查。2008年卫生部办公厅发布《关于扩大城市饮用水卫生监测网络试点工作的通知》，要求积极探索饮用水卫生监管新模式，逐步建立饮用水卫生监测信息发布、卫生监督信息公示等制度。

4.产权改革政策

产权问题是城市公用事业市场化改革的核心问题。产权改革将从根本上改变传统公用企业的组织形式，它既是传统企业改革的关键，又是社会资本进入公用事业的重要前提。从20世纪80年代初期开始，中央政府在公用事业领域的投资逐渐淡出，城市地方政府逐渐成为城市公用事业的投资主体。中共十六大以来，我国国有资产管理体制又进行了重大调整，明确赋予了地方政府的出资人职能，地方政府已经完全享有了出资人的权益，真正成为城市公用事业的产权主体，也是产权改革的主角。以水业建设项目招商引资为代表，20世纪80年代末期开始了城市第一阶段水业投资改革，城市政府通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国际金融组织贷款。在这一轮引资中涉及了主要大城市的100多个项目，引资基本未涉及产权关系。在中央禁止城市政府参与担保等直接融资行为之后，20世纪90年代又开始了第二阶段投资探索，外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水业的水厂项目，但该次探索同样回避了产权关系的明晰问题，只是明确了投资回报。20世纪90年代后期城市水业开始了以大量BOT方式为代表的第三阶段探索，首次将触角伸进了城市水业的产权领域，BOT针对单个新建项目，放开了一定期限的有限产权，实现了项目的有效融资，但是回避了城市水业原有资产的产权处置。随着水业企业改制的全面展开，政府公共管理职能与资产出资人职能的分离（政资分开），尤其是十六大以后，水业企业的产权改革才真正拉开帷幕。^[2]

1999年原国家计委发布了《关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》，首次明确规定了城市公用基础设施资产权益（包括经营权、使用权、收益权、股权等）转让的相关规定，要求通过公开招标等竞争方式转让资产权益，转让期限最长不得超过25年等，以保障国有资产的保值增值。2004年国资委《关于企业国有产权转让有关问题的通知》就国有产权转让事项、相关信息公开等问题作了具体规定。2005年水利部《深化水务管理体制改革指导意见》进一步要求推进水务行业产权制度改革，建立“产权清晰、权责明确、政企分开，管理科学”的现代企业制度，使水务企业真正成为法人主体和市场竞争主体。之后，国务院发布的相关政策文件也都要求鼓励外资和民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组改制，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。