对公用事业特许经营失败原因的探究可以立足主体和阶段两个视角。一方面，公用事业特许经营涉及多方法律主体的权益，形成了多种不同的法律关系。其中，政府、特许经营者和消费者（公众）是最基本的法律关系主体，也是问题和纠纷的主要制造者，因而这三方法律主体是主要的观察对象。另一方面，公用事业特许经营是一个较为漫长的过程，往往需要几年甚至几十年的时间。一般来说，公用事业特许经营需要经过授予期、建设期、运营期和移交期等四个阶段，这四个阶段涵盖了公用事业特许经营的整个过程，是观察公用事业特许经营运行的时间线索。“三主体、四阶段”是公用事业特许经营的基本认知模式，运用这一认知模式可以对公用事业特许经营项目运行中的问题及其失败原因进行系统的探究。
1.授予期存在的主要问题
授予期存在的问题是指从政府或其相关部门提出公用事业特许经营项目构想至选定特许经营者并签订特许经营协议期间存在的可能引发争议的因素。这一阶段存在的主要问题包括如下六个方面：
（1）特许经营各方主体存在认知偏差。具体包括三个方面：一是政府对公用事业特许经营本身定位模糊，存在“甩包袱”的思想倾向，缺乏风险防范的意识。例如，北京市在20世纪90年代初就率先开始了公交民营化的尝试，但由于改革初期政府对公交民营化的定位脱离了公交公益性的本质，其把包袱扔给企业，不断减少对企业的补贴，最终导致公交公司严重亏损，在历经了十年市场化改革后重归公益。[22]又如，在沈阳水源九厂BOT项目中政府决策缺乏对投资风险和投资成本的正确认识，盲目引入外资，并未引进任何管理经验，造成了自来水公司的严重亏损。[23]二是特许经营者对公用事业性质缺乏正确认识，忽视其公益性的本质，一味地追求自身利益的最大化。例如，以水泥生产为主的浙江浦峰集团有限公司在买断了湖北南漳县自来水公司后，片面追求利益最大化，对供水企业所担负的公共安全、社会稳定等职责漠视不管，自来水公司内部不仅没有建立健全监控机制，在洪水季节也无值班人员，最终引发了轰动一时的浊水事件，引发市民强烈不满。[24]三是公众对公用事业特许经营的认识存在偏差，缺乏社会认同感。一方面，原公用企业员工担心自己的利益受损；另一方面，消费者担心民营化后价格上涨而不得不为过去“免费”的公共服务付钱。例如，在十堰公交改革初期，原公交公司职工对特许经营认识不足，当时职工普遍存在“三怕”——一怕下岗、二怕收入减少、三怕政府卖断企业后撒手不管。为了抵制改革，全市公交线路停运一天，极大地阻碍了市民的正常出行。当十堰公交收归国有后，市民对政府收回则普遍表示欢迎，认为公交是公益性事业，老板是来赚钱的，毕竟政府控股会让人放心些。[25]
（2）前期准备工作不足，缺乏风险评估程序。公用事业特许经营项目提出后政府部门应当进行充分的调查研究，并进行成本效益分析和风险评估，待可行性论证通过之后才可进行后续行动，否则，特许经营项目将面临巨大的风险。例如，遵义市水厂在进行市场化改革之前一直亏损经营，自身债务累累，遵义市政府急于甩掉“包袱”，在未进行任何前期风险评估和可行性研究的情况下，经过谈判就与法国威立雅公司签订了特许经营合同。遵义市虽然在此次经营权出让中获得1.52亿元转让资金，但市供排水公司却因为计划购买威立雅公司已处理水基本水量面临巨额预亏。[26]
（3）市场准入不规范。具体包括三个方面：一是特许经营者不适格。例如，上海友联联合体由上海友联企业发展有限公司、上海建工和北京华金信息产业投资公司3家单位投资组成，于2002年获得了上海竹园污水处理厂BOT项目的特许经营权。其中，上海友联公司是一家在上海经营歌厅、高尔夫球场和出租车而没有城市水务专业经营业绩的公司，其投资城市水业很大程度上是一种资本投机行为。在经营一段时间后，上海友联公司于2005年初先后撤出竹园二期和一期项目。[27]二是特许经营者数量过多，导致市场竞争秩序混乱。例如，长沙市将公交特许经营权授予9家公交公司，在成本激增的背景下，这9家公交公司为了争抢客源、抢时间都成了交通违法大户。特许经营者过多导致的恶性竞争问题，给公众的交通安全带来了极大隐患。[28]三是特许经营者的选择方式缺乏竞争性。例如，在遵义水务特许经营案中，政府没有采用招投标等竞争性的准入方式，而是采用了双方直接谈判的方式。在缺乏竞争的情况下，政府被迫接受了过高的固定回报率，造成日后供排水公司的巨大亏损。[29]
（4）特许经营协议不健全。具体包括两个方面：一是协议内容违反相关法律和政策的规定。例如，在水务特许经营中，政府为了引进投资、甩掉包袱，往往在协议中设定固定回报或变相规定回报。事实上，我国政府相关部门早在1995年就发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，其中就明确规定政府不提供固定投资回报率的保证，设固定回报不符合市场经济规律，也不利于市场竞争。二是协议内容不完整，重要条款和政府承诺未完整写入协议。例如，在十堰公交民营化中由于政府承诺的公交优先和相关优惠政策未写入协议之中，导致该协议成为日后政府推卸责任的借口，并引发了双方的矛盾和冲突。[30]又如，在徐州三八河污水处理BOT项目中，虽然协议约定每5年根据物价指数的变化，据实重新调整一次污水处理价格，但调整的具体方式并没有明确，公式也没有给定，价格调整最终无法达成共识，遂起纠纷。[31]
（5）政策变动。我国正处于市场经济转型期，体制、机制和政策的不断调整和变化成为这个时代的重要特征，但政策变动背后也隐藏着一定的风险。例如，2002年，四川邛崃市政府同四川瑞云集团签订了《邛崃市新区开发建设项目协议书》，规定瑞云集团享有新城区公用事业的特许经营权，并以经营性土地的增值收益作为投资回报。在这之后不久，国土资源部就出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定各类经营性土地使用权必须通过招标或拍卖方式出让。土地政策的变化诱发了政府与特许经营者之间的矛盾，使这个轰动一时的BOT项目顿时陷入困境，无法收场。[32]
（6）信息公开和公众参与机制的缺失。信息公开是公众知情的重要渠道，公众参与则是消费者表达利益和诉求最直接的方式。如果这两个渠道都被阻塞，公众的利益无疑将会面临重大损害。例如，广州番禺垃圾焚烧发电项目从2004年确定地址、2006年通过审批、2009年开始征地，5年中没有任何情况通报、没有举行任何形式的听证，当地居民根本没有参与的机会和渠道。在通过私下的渠道了解整个项目情况后，当地居民引起了轩然大波，最终导致整个项目被搁浅，前期的准备工作付之一炬。[33]又如，兰州市居民对本市供水企业的信息知之甚少，只是在水价上涨的过程中才知道给自己供水的已经不是原来自来水公司那样的事业单位，而是变成了企业。[34]
2.建设期存在的主要问题
建设期存在的问题是指特许经营项目建设期间存在的可能引发争议的因素。公用事业特许经营的模式具有多样性，并不是所有的模式都要经历建设期。一般来说，新建项目如BOT模式都要经历这一阶段。这一阶段存在的主要问题包括如下三个方面：
（1）工程投资中断。公用事业项目的投资往往要求很高。尽管目前开放了多元的投资渠道，但对于欲进入公用事业领域的一般企业来说，资本的门槛还是很高。如果投资者不能在工程建设期间按时筹集资金，就会使项目中途夭折，造成直接经济损失和其他间接损失。例如，在“黑龙江省方正县供热特许经营案”中，A热力公司因为出现资金困难而无法对新建楼房铺设供热管线，方正县政府不得不出资救急，以保证居民的正常取暖，使之最终演变为双方矛盾的导火索。[35]
（2）工程工期延误或停建。具体包括三个方面：一是由于特许经营者设计不当、施工技术不当或成本超支等因素而引发工程工期延误或停建风险；二是由于政府在土地供给、拆迁、税费和水电优惠等方面落实不到位造成工程拆迁延误或停建风险；三是由于地震、洪水等不可抗力因素或基于考古和历史文物保护等原因造成工程工期延误或停建风险。
（3）工程质量不达标。身处市场经济的特许经营者不可能脱离其逐利的本性，为了获取高额利润，在工程建设中偷工减料、以次充好，加之政府监管的疏漏，极易出现工程质量问题。例如，河北省正定县亚太污水处理厂是一座以BOT模式建设运营的项目，于2006年通过验收。然而，在正式运营6个月后，因为投资者的偷工减料致使二沉地的滤料出现问题，石英砂直径不合格，需要全部更换，造成了设备故障部分停产，进而对居民正常生产和生活造成了严重影响。[36]
3.经营期存在的主要问题
经营期存在的问题是指在特许经营项目建成或移交之后，特许经营者自主经营期间存在的可能引发争议的因素。经营期是整个特许经营项目中最重要、历时最长的阶段，其间存在的问题直接影响消费者的切身利益。这一阶段存在的主要问题包括如下五个方面：
（1）经营管理不善。具体包括三个方面：一是因特许经营者自身原因导致的经营管理不善问题。例如，江苏省盐城市供水民营化后，特许经营者出于节约成本的考虑，没有安置专门的水质监测设施，水质控制完全靠检验人员鼻闻口尝，最终造成水厂水源遭酚类化合物严重污染的后果，迫使两家水厂关闭，数十万市民饮水受到影响。[37]又如，安徽省合肥市公交民营化后，公交公司制定了严苛的规章制度，司乘人员为了在公司限定的时间内跑完一趟车，往往采取违章、超速等非常手段，以至于在2007年5个月内造成了11位市民死亡的恶果，公交车被称为“社会公害”，民营资本最终被清退。[38]二是因市场因素导致的经营管理不善问题。例如，江苏省南京市公交在市场化改制初期取得了显著成效，但随着油价的暴涨，公交公司成本迅速上升，亏损严重。公交公司不愿也无力追加投入，早先购置的公交车“超期服役”，公交吸引力下降，市民不愿坐公交，造成了恶性循环。[39]又如，新疆通达热力有限公司是乌鲁木齐供热企业之一，因历史遗留的经济纠纷问题迟迟没有解决，加之某物业管理中心拖欠数十万元采暖费，经多次讨要未果，该公司采取了切断供暖管线的极端措施，造成11.8万平方米近千户居民家停暖。[40]三是因政府不当干预企业经营自主权导致的经营管理不善问题。例如，河北方舟热力有限公司于2002年开始投资河北省平山县供热事业，双方协议中明确规定由热力公司投资建设，独立经营、自负盈亏，但实际上该县建设局一直参与公司的日常经营，有些工作甚至具体到为公司提供煤燃料，最终双方对簿公堂，企业特许经营权被迫移交，损失惨重。[41]
（2）监管机制不健全。具体包括三个方面：一是政府职能界定不清，监管部门怠于行使职责，造成严重的质量和安全问题。例如，2009年江苏省盐城市、湖北省南漳县和内蒙古自治区赤峰市接连发生了三起严重的饮用水污染事件，政府监管缺位在这三起事件中得到集中体现，受到舆论的一致指责。[42]二是价格形成机制不健全，公用事业产品的价格构成不合理，调价机制不灵活。例如，长沙公交企业在油价猛涨、成本激增的背景下向政府主管部门申请调价，但未获批准。为了争客源、抢时间，全市9家公交公司都成了交通违法大户，给公众的交通安全带来了极大隐患。[43]三是绩效评估制度的缺失。例如，湖北省十堰市公交民营化后，监管部门在5年内并未就双方协议的履行程度和公交公司的绩效进行成本效益的评估分析，也未及时发现企业的违法规定，最终导致公交司机集体停运事件的发生。[44]
（3）双方违约。具体包括两个方面：一是政府部门基于自己的意愿或利益而随意改变或终止合同。例如，在“云南首例公交公司特许经营权纠纷案”中，因公交公司线路的扩展损害了某些部门的利益，政府主管部门便发文终止特许经营协议，不仅极大地损害了特许经营者的利益，而且也直接影响到了公众的利益。[45]二是企业基于自身利益而违反特许经营协议的规定。例如，长沙市政府与公交公司签订的特许经营协议中明确规定禁止将公交车转包，但一些民营公交企业仍然违规操作，导致交通违法事故频发。[46]
（4）政策的落实和变动。具体包括两个方面：一是政府先前承诺的政策未落实到位。例如，在公交民营化领域，政府都承诺落实公交优先的政策，对企业的低票价和公益性义务进行补贴，但在特许经营实施过程中政府并未兑现其承诺，给企业经营造成了沉重的负担。[47]二是政府政策频繁变动，损害了特许经营者和公众的利益。例如，重庆市政府因公交民营化中出现的问题而频繁发布文件进行整改，最终将公交收归国有，严重损害了特许经营者的利益，阻碍了公交市场化改革的顺利进行。[48]
（5）信息公开和公众参与机制不健全。政府信息公开的片面性和相关参与制度的缺失阻碍了公民权利的顺利实现。例如，在水价听证中，政府并未公开供水企业的相关成本和信息，消费者只占听证人数的极少部分，其所提出的意见常常得不到主管部门的重视。[49]又如，在内蒙古自治区赤峰市供水特许项目中，政府并未对项目的任何信息进行公开，公民参与更是无从谈起。若不是水污染事件的发生，广大市民根本不会知道他们喝的水早已由民营企业掌控。[50]
4.移交期存在的主要问题
移交期存在的问题是指特许经营项目在经营期满或非正常终止的情况下，特许经营者向政府移交特许经营权期间存在的可能引发争议的因素。这一阶段存在的主要问题包括如下三个方面：
（1）特许经营期限过长。正常情况下，特许经营期限届满意味着特许经营权移交的开始。通过案例的实证考察，可以发现大部分特许经营项目的期限规定过长，往往长达几十年甚至被买断，这极易造成行业垄断，也增加了政府被俘获的风险。例如，在“湖北省南漳县供水特许经营案”中，供水企业一次性买断了自来水公司的经营期限。之后由于政府缺乏必要的审查和监管措施导致了水源严重污染的后果，给公众的生活和生产造成了严重影响。[51]
（2）应急机制不健全。在突发事件发生、特许经营者的经营权被中止或终止时，政府应急预案的缺失和应急措施的滞后往往延误了危机处理的最佳时机，进而造成了巨大损失。例如，在“黑龙江省方正县临时接管特许经营权案”中，方正县政府事先并未做好突发事件的应急预案，仅在事件发生后才紧急召开政府常务会议，讨论通过了应急预案，直接危及到了广大用户的利益。[52]
（3）移交程序不规范。具体包括两个方面：一是非正常中止或终止情况下临时接管程序的缺失，导致暴力接管等情形的出现，造成特许经营者利益的损害。例如，在“湖北省十堰市公交民营化案”中，十堰市政府在未经任何程序听取特许经营者和公众意见且未作任何理由说明的情况下单方面强行收回了企业的特许经营权，严重损害了公交企业的利益，确属违法之举。[53]二是特许经营期限届满时移交程序不健全，缺少必要的检验和评估程序。在大部分特许经营案例中，特许经营期限届满之前，政府并未就即将收回的特许经营设施进行全面检查和评估，不利于特许经营设施的保护。
综上所述，我国公用事业特许经营改革之所以屡屡陷入困境，就在于政府、特许经营者及公众三方在授予期、建设期、经营期及移交期还存在诸多方面的问题，尤其是政府和特许经营者双方都缺乏必要的风险防范意识和能力。也许，面对公用事业民营化过程中的成本陷阱、规模陷阱、时间陷阱、价格陷阱、市场陷阱等一系列“产业陷阱”，无论是政府还是特许经营者都没有做好充分的思想准备和能力准备。[54]为了直观地反映我国当下公用事业特许经营运行受挫的原因，以上分析结论尚可通过表1-3表达出来。
表1-3 公用事业特许经营中存在的主要问题及其产生原因
【注释】
[1]徐宗威：《公权市场》，机械工业出版社2009年版，第10～11页。
[2]参见[德]魏伯乐等主编：《私有化的局限》，王小卫、周缨译，上海人民出版社2006年版，第14～16页。
[3]参见住房和城乡建设部计划财务与外事司编：《中国城乡建设统计年鉴（2009年）》，中国计划出版社2010年版，第14～17页。
[4]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第24页。
[5]资料来源：国家统计局固定资产投资统计司、国家发展和改革委员会投资研究所编：《中国固定资产投资统计年鉴（2004～2011）》，中国计划出版社。
[6]有关湖北十堰公交民营化风波的详尽报道，参见丁补之：“十堰公交民营化改制，‘多赢’变‘多输’”、“十堰：一场突发的公交车停运风波”，载《南方周末》2008年2月28日；金明大：“湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次”，载《瞭望东方周刊》2008年5月1日；陈周锡：“全国首例公交民营化遇挫真相”，载《经济观察报》2008年6月4日。
[7]参见刘春燕：“公交承运商闹矛盾 湖北黄冈40万市民无车可乘”，载《长江商报》2006年11月12日。
[8]参见杨兴云：“长沙公交民营化：老无所依”，载《经济观察报》2008年4月2日。
[9]参见高学军：“合肥反省公交民营之痛：野蛮行车5个月致死11人”，载《第一财经日报》2007年5月24日。
[10]参见程松：“无锡公交困局”，载《南风窗》2007年第19期。
[11]参见朱永红等：“兰溪公交 回归国有”，载《浙江日报》2007年1月31日。
[12]参见谭丽等：“四川广元个体户承包公交陷入困局”，载《中华工商时报》2007年11月27日。(www.xing528.com)
[13]参见“公用事业改革概述”，载《四川改革》2010年第5期。
[14]参见徐宗威：《公权市场》，机械工业出版社2009年版，第43页。
[15]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第219页。
[16]参见肖兴志、陈艳利：“公用事业民营化改革：理论基础与政策选择”，载《经济社会体制比较》2004年第4期。
[17]参见仇保兴：“市政公用事业改革与监管”，载《城乡建设》2006年第3期。
[18]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第165～171页。
[19]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第43～52页。
[20]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第71～84页。
[21]参见金明大：“南漳自来水公司外卖给企业被指追求政绩”，载《瞭望东方周刊》2009年6月23日。
[22]参见黄小伟：“十年轮回 重归公益——北京公交真的姓‘公’了”，载《南方周末》2007年10月18日。
[23]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第73～76页。
[24]参见郑燕峰：“湖北南漳浊水事件凸显供水改革中政府责任缺位”，载《中国青年报》2009年6月9日。
[25]参见金明大：“湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次”，载《瞭望东方周刊》2008年5月1日。
[26]参见刘文先：“一纸合同的得与失 遵义市出让两水厂经营权的经济账”，载《贵州日报》2004年4月26日。
[27]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第91～98页。
[28]参见禹志明：“长沙9家公交公司竟成交通违法大户”，载《经济参考报》2008年6月18日。
[29]参见刘文先：“一纸合同的得与失 遵义市出让两水厂经营权的经济账”，载《贵州日报》2004年4月26日。
[30]参见丁补之：“十堰公交民营化改革， ‘多赢’变‘多输’”，载《南方周末》2008年2月28日。
[31]参见傅涛等：《中国城市水业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社2006年版，第58页。
[32]参见穆易：“‘邛崃模式’陷入困局”，载《中国经济周刊》2004年第24期。
[33]邓新建：“广州番禺垃圾焚烧项目搁浅”，载《法制日报》2009年12月23日。
[34]参见刘世昕：“7年水务改革：越改越涨 没有明白账”，载《中国青年报》2009年11月20日。
[35]参见郭毅：“供热企业纠纷危及近4万人取暖 当地政府临时接管供热——首例政府临时接管特许经营权案背后深意”，载《法制日报》2009年8月4日。
[36]参见刘力敏：“子牙河污水处理厂问题不少”，载《中国环境报》2007年4月9日。
[37]参见卢雁：“拷问盐城水危机：洋水务失足中国”，载《时代周报》2009年2月26日。
[38]参见向贤峰：“‘星辰巴士’退出合肥公交 民营身影淡出省城公交运营”，载《江淮晨报》2008年12月12日。
[39]参见顾巍钟：“公交改制遇难题 南京酝酿政府补贴推动公交优先”，载《新华日报》2008年10月29日。
[40]参见高振庆：“取暖企业切断管线 乌鲁木齐近千户居民再挨冻”，载《中国青年报》2007年3月19日。
[41]参见许海涛：“民企被邀经营进军公用事业 政府：笑脸相迎到冷眼相对”，载《中国青年报》2005年7月6日。
[42]参见卢雁：“拷问盐城水危机：洋水务失足中国”，载《时代周报》2009年2月26日；郑燕峰：“湖北南漳浊水事件凸显供水改革中政府责任缺位”，载《中国青年报》2009年6月9日；胡印斌：“赤峰污染暴露政府舆情渠道的狭窄”，载《中国青年报》2009年7月30日。
[43]参见禹志明：“长沙9家公交公司竟成交通违法大户”，载《经济参考报》2008年6月18日。
[44]参见丁补之：“十堰公交民营化改革，‘多赢’变‘多输’”，载《南方周末》2008年2月28日。
[45]参见周慧琼：“祥云公交特许经营权之争”，载《云南法制报》2008年8月1日。
[46]参见杨兴云：“长沙公交民营化乱象”，载《运输经理世界》2008年第5期。
[47]参见陈锋：“政府强制收回特许经营权 公交民营第一人折戟十堰”，载《华夏时报》2008年6月1日；禹志明：“长沙9家公交公司竟成交通违法大户”，载《经济参考报》2008年6月18日。
[48]参见兰燕飞：“重庆民营公交谢幕 公交民营化路在何方”，载《中国周刊》2009年5月21日。
[49]参见吕宗恕：“水价：一边迷局一边涨声”，载《南方周末》2009年12月24日。
[50]参见胡印斌：“赤峰污染暴露政府舆情渠道的狭窄”，载《中国青年报》2009年7月30日。
[51]参见郑燕峰：“湖北南漳浊水事件凸显供水改革中政府责任缺位”，载《中国青年报》2009年6月9日。
[52]参见郭毅：“供热企业纠纷危及近4万人取暖 当地政府临时接管供热——首例政府临时接管特许经营权案背后深意”，载《法制日报》2009年8月4日。
[53]参见陈锋：“政府强制收回特许经营权 公交民营第一人折戟十堰”，载《华夏时报》2008年6月1日。
[54]参见周林军等主编：《中国公用事业改革：从理论到实践》，知识产权出版社2009年版，第252～256页。
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