公用事业特许经营的运营模式优化探讨

我国公用事业特许经营市场化改革没有统一的模式，多种模式并存已成为基本事实，各种模式是根据不同的项目在不同的城市依据不同的政治经济社会条件与不同的合作者达成的不同意愿而形成的。^[14]由于理论研究滞后，行业中将所有市场化模式统称为“特许经营”，没有区别不同模式下，责任、产权和监管体系的不同，而是按照一个标准和管理程序去要求和管理这些项目，这是目前公用事业市场化改革执行混乱的根源。^[15]总体来说，目前公用事业特许经营市场化改革中运用较多的模式有以下五种。

（1）BOT（建设-运营-转让）模式。BOT模式是指特许经营企业从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施，并通过使用者付费，在一定期限内回收投资，特许经营期满后，所有权还给政府。例如，四川瑞云集团在1998年通过BOT方式收购了邛崃市天然气公司，首次介入城市供气系统的管理营运领域。在短短两年内，使天然气覆盖率由改制前的75%增加到90%，气损率由改制前的19%降低到目前的9%，安装成本由1770元降至1500元。^[16]BOT模式的优点在于：第一，能最大程度地利用外资和民间资金，减轻政府财政负担；第二，在计及终身成本的基础上能够确保设施建设的高效率和优良服务；第三，在不增加政府大额支出和发生长期负债的情况下，向社会提供公共服务；第四，所有项目启动时的问题都由外资和民营企业来解决，所有的风险也由他们分担。不过，这种模式也存在缺点：一是政府难以控制运营成本；二是政府可能丧失对建设运营模式的控制权，一旦出现破产和违约的情况，合同的替代存在困难；三是合同内容很难涵盖未来可能出现的所有问题。^[17]

（2）TOT（转让-运营-转让）模式。TOT模式是指在特许经营制度下，通过出售基础设施资产一定年限的特许经营权，由新投资者在特许经营期限内通过运营该设施获得投资回报，特许经营期满后，再将设施运营权交回政府。例如，常州市城北污水处理厂TOT项目是国内首次公开招商成功的不转让资产所有权的污水处理厂TOT项目。只对经营权进行转让是本项目的最大特点。从财务效果看，特许经营权转让价可以视同于现时一次性支付的项目资产租赁经营的全部租金。^[18]TOT模式的优点是公用设施的资产所有权与经营权分离，政府将公用设施经营、改造的风险转移到了特许经营者一方，减轻自身负担；同时，政府拥有公用设施的所有权，有利于对特许经营者的监督管理。但是，政府所有权的介入可能会干扰特许经营企业的经营管理，不利于经营绩效的提高；同时，资产所有权的公有可能会影响特许经营企业投资热情，不利于公用设施的维修与养护。

（3）合资模式。政府保留原来的国有市政公用主体企业，由国有主体企业或国有资产管理公司以出资形式拿出一定比例的公有资产，与外商资本或社会资本企业的资金形成合资企业，经营局部或全部市政公用业务。例如，在重庆江北片区自来水公司整体合资项目中，中法水务投资有限公司与市水务集团共同组建重庆中法供水有限公司，初期注册资金6亿元。其中，中方以已有水厂资产作价2.4亿元入股，外方以3.6亿元现金入股。经过3年的运行后，重庆中法供水有限公司的生产和服务能力都有了明显的提高，企业效率显著提高。^[19]在合资模式下，政府资金或其他形式的资本注入，可提高投资者的信心，降低投资风险。同时，通过融通社会资金，可以减轻财政压力，外资企业或民营企业依靠先进技术和管理经验降低生产成本，也可以提高公用企业的运营效率和服务质量。合资模式对于政府与企业之间签订合同的严谨性要求更高，要明确政府与合资方的权利义务，确实保护消费者的利益。政府作为股东，为了自身利益，存在被特许经营企业俘获的风险，公共利益极易被虚置。(www.xing528.com)

（4）股权转让模式。股权转让是指传统国有企业或事业单位经过股份制改革后，组建为股份制企业，并将一定的股权通过转让等形式形成产权主体的多元化，一般是国有资本、集体资本和社会资本等参股的混合所有制形式。我国目前公用事业特许经营改革大多涉及企业的股权改革。例如，在深圳水务集团股权转让项目中，深圳国资委持有55%股份，北京首创威立雅水务投资公司持有40%股份，法国通用公司持有5%股份，改变了国有单一股权的产权性质，成为城市水务整体股权转让的范例。^[20]在“政资分开”的背景下，通过股权转让的方式可以盘活存量资产，筹措资金，受让方也可获得约定的投资效益。当然，基础性行业中往往具有相当比例的资产属于非收益性资产，故而经常难以实现“政资分开”。在这种情况下，如何衡量公用事业资产价值、确定投资回报就成为一道难题。原因在于，采用不同的资产核算价格和投资回报率会产生不同的结果，一旦操作不当，就会造成国有资产的流失。

（5）私营模式。私营模式是指传统国有企业或事业单位经过股份制改制后，公有资本完全退出，由社会资本持有市政公用企业并经营，也就是通常所称的“完全私有化”。例如，在南漳供水特许经营项目中，浙江浦峰集团以1158万元的价格整体买断了南漳县自来水公司，完成了自来水公司的改制。^[21]私营企业拥有较为完善的激励控制机制，可以适应市场运行的规则，在积极改善服务质量的同时提高公用事业的经营绩效。不过，在这种模式下，政府完全退出了公用事业领域。因其卸载了责任，很难对私营企业进行有效监管，不利于公共利益的维护。