私人参与公共行政任务的准入资格监督

由于民营化实际上是一个公共部门在市场上挑选合适的私人参与执行公共行政任务的过程，因此，准入资格监督是私人在参与执行警察任务时政府实施规制的首要环节。面对形形色色的私人，作为私人参与执行警察任务组织者的公安机关，就必须严格按照相应的实体条件和公开的遴选程序审慎进行选择，尽可能吸收条件最优者参与执行警察任务。与其他公共行政领域不同，警察任务属于传统国家的核心职能，具有一定的强制性和保密性。如果不能切实把好准入关，让一些素质低劣的私人参与执行警察任务，那么既会增大民众权益遭受不法侵害的可能性，又会败坏公安机关的形象甚至危及公安事业的健康发展。正是基于对辅助警察队伍素质的重视，公安部一直强调要严把进人关。2004年9月3日，公安部发出通知，要求各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员，对于已招聘的治安员要逐步清退。2008年1月1日之后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。2008年4月30日，公安部印发了《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》，要求从严把握交通协管员的招聘录用条件。招聘交通协管员，要经县级以上人民政府批准，面向社会公开招考，择优聘用。招聘对象应当具备以下基本条件：身体健康；思想品德良好，无违法犯罪记录；初中毕业以上文化程度，年龄在18周岁至50周岁之间；具有一定的交通管理法律法规和基础业务知识；原则上会讲普通话。聘用交通协管员，要按照《劳动法》等法律的有关规定与被聘用者签订聘用合同。公安部的多次整顿也体现了对辅助警察参与执行警察任务进行科学化、规范化、制度化管理的现实要求。^[24]

从目前辅助警察招录的实践看，虽然各地公安机关都作了一些相应的规定，但相互之间的差别非常明显。以辅助警察的招录为例。浙江省杭州市公安局余杭区分局2007年为招考30名巡逻辅助警察专门发布了招考简章，对招考范围、报考条件、招考办法和程序作出了十分详尽的规定，并且特别强调招考工作要贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则，按考生“自愿报名、体能测试、笔试、面试、体检、考核、录用”等程序进行。如此详细的实体和程序规定与人民警察的招录几乎等同。江苏省灌南县公安局2010年为招收600名辅助警察，也发布了招录简章，但其规定极为简单，尤其是其招录程序几乎无任何可操作性，根本无法体现公开、公平、公正的基本原则。诚如我国台湾地区学者许宗力所言：“如果立法者设有关于相对人资格、条件之规定，行政机关固应遵守，即便无相关规定，以维护公益为己任的行政机关仍有义务选择一个对任务执行而言，在能力、组织、财务与信用等各方面均具备最佳条件的相对人。要找出这位‘最适’的相对人，就有赖一套适当的选定程序。选择相对人至为重要，倘所托非人，而使民营化不幸沦为‘政府卸责’，乃至‘官商勾结’、‘利益输送’的代名词，则推动民营化将是未蒙其利反先受其害了。”^[25]

从总体上讲，准入监督包括实体和程序两个方面。其中，实体方面是对参与执行警察任务的私人的资格审查，它又可以进一步细分为积极的和消极的两个方面。积极的方面是从正面列举私人参与执行警察任务所应当具备的年龄、文化、身体、品行、技能等条件；消极的方面是从反面列举不能参与执行警察任务的限制性条件，如有违法犯罪记录、有吸毒经历、有直系或旁系亲属正在服刑等。之所以要参考人民警察的招录标准来设置辅助警察的准入资格是因为警察任务具有特殊性。当然，辅助警察的待遇保障必须加强。否则，过高的职业门槛和过低的收入水平反而不利于吸引优秀的从业者。程序方面则主要体现为通过公开、公平、竞争、择优的方式选择合适的私人参与执行警察任务。对于治安承包这种借助市场化优势推行治安管理模式创新的做法来说，承包人的选定固然需要坚持一定的实体标准，但通过正当程序进行筛选则更显重要。一般来说，治安承包人的选定需要注意做好四个环节的工作：一是要采取公开招标的形式，通过优胜劣汰来选定承包人，促进选人用人上的公平、公正；二是要发挥基层群众的作用，让社区群众广泛参与推选、评议承包候选人；三是要发挥公安机关的审查作用，对承包候选人的政治思想和业务素质进行必要的审查，确保承包人能够胜任工作；四是在承包人产生之后，必须先培训后上岗，以增强其治安防范的能力。对于社会化道路清障施救服务行业来说，公安机关也必须通过公开招标方式选择具备明显行业优势的清障施救服务单位，进而形成公平竞争的市场运行环境。(www.xing528.com)

由于准入监督在私人参与执行警察任务监督体系中居于基础性地位，因此应当通过相关的法律规范及时将准入监督的内容记载下来，确保以正当法律程序推进私人参与执行警察任务改革。其中，信息的及时公开、意见的广泛听取和理由的充分说明是确保准入监督发挥实效的重要程序性制度。作为私人参与执行警察任务的主导者，公安机关在民营化的准备、实施及善后等阶段都应当及时向社会最大限度地公布相关信息，以便普通民众知悉私人参与执行警察任务的意图和具体方案，并在民营化的过程中充分表达各种意见，进而提升私人参与执行警察任务决策的科学性、民主性和可接受性；否则，就可能导致“公权力遁入私法”或“警察任务转嫁”等诸多弊端出现。^[26]我国台湾地区“行政程序法”第16条规定：“行政机关得依法规将其权限一部分，委托民间团体或个人办理。前项情形，应将委托事项及法规依据公告之，并刊登政府公告或新闻纸。”《湖南省行政程序规定》第21条第2款也规定：“委托行政机关应当将受委托的组织和受委托的事项向社会公布。”令人担心的是，目前很多私人参与执行警察任务的改革还没有被民众广泛知悉，这种“只做不说”的状况终究难逃改革民主性、正当性的拷问。因此，加强私人参与执行警察任务专门立法、明确私人参与不同类型警察任务执行的准入条件就变得相当急迫。^[27]