私人参与执行警察任务的政府规制优化

私人参与执行警察任务之后，公安机关并非可以脱卸一切责任而撒手不管；相反，为了维护民众的合法权益不因私人参与执行警察任务而遭受额外的侵害，公安机关更应肩负监督之责。也就是说，私人参与执行警察任务不但没有减轻公安机关的职责，反而要求公安机关承担决策者、监督者、谈判者等角色应该承担的职责。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样：“这一切（指公共行政的民营化——引者注）都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制，特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质，公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说，行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”^[16]

事实上，私人参与执行警察任务之后政府规制的理论基础正是“国家的担保责任”。相对国家的执行责任而言，保障责任指的是“特定任务虽由国家或其他公法人以外之私人与社会执行之，但国家或其他公法人必须担保私人与社会执行任务之合法性，尤其是积极促其符合一定公益与实现公共福祉之责任”。^[17]也就是说，国家的担保责任意味着一种官与民的合作。国家通过大致的条件设定以及相关结构性的要求而影响私人，促使与公共福祉有关的目标能得到落实，但国家并不亲自实施。“国家的调控工具，除设定法律之框架以外，尚有咨询、提供财政诱因、持续性的观察与监督等；控制、观察、助长与咨询，系常见的国家担保责任的政策手段。”^[18]警察任务的民营化改革既要追求效率，又要追求公平。这既是警察任务民营化改革的目标，也是政府对其进行规制的正当性基础。虽然运用市场的力量可以改善公共部门的绩效，但市场毕竟不能取代政府。在后民营化阶段，为了防止私人部门片面追求经济效益的最大化而损害普通民众的权益，政府应当采取相应的措施对其进行规制。从这个意义上讲，民营化在现代宪法国家中“绝非为国家放弃对于民营化领域之管制与监督，毋宁仅只涉及管制理论基础与方式之改变，即所谓‘管制革新’之问题”。^[19](www.xing528.com)

虽然规定国家担保责任的目的在于维护公共利益，但其内涵却随着民营化所涉及的任务领域的不同而有所不同。^[20]我国台湾地区学者许宗力曾经归纳出五项后民营化阶段国家管制义务的内容：给付不中断的担保义务、维持与促进竞争的担保义务、持续性的合理价格与一定给付品质的担保义务、既有员工的安置担保义务以及人权保障义务与国家赔偿责任之承担。^[21]德国有学者则认为：“国家在行政组织法领域里的退缩同时应当为实质私有化设定相应的法律后果，采取适当‘管制措施’。这是国家在基础设施、担保给付和私有化后果方面的责任的表现，核心是担保给付行政。”^[22]综观论者的表述，好像是以公用事业的民营化为例得出的基本结论。笔者在研究公交特许经营之后的政府规制革新时，也曾提出依据公交特许经营自身的发展流程，应当依次解决好市场准入规制、特许经营合同规制、价格规制、质量规制及市场退出规制等五个环节的问题。^[23]就笔者所研究的私人参与执行警察任务而言，由于具体种类繁多，公安机关在监督重点上自然存在差异，如对民营消防队需要给予财政扶持、对民间拖吊从业者需要进行价格管制、对治安承包需要按照协议进行监督等。因此，从总体上讲，在私人参与执行警察任务的过程中，政府（主要是其公安机关）的规制责任集中体现在准入监督和行为监督两个方面。