私人参与警察任务的法律限度及证成优化

“民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。”^[2]既然行政任务的私人执行存在巨大的社会风险，那么私人涉足警察行政领域在我国当下是否具备正当性呢？在前一章的论述中，通过对我国宪法基本政策条款和民主国、法治国以及社会国原则的解读显示，私人参与执行警察任务并不违反现行宪法文本规定和宪法基本原理；“国家和社会”条款在行政法律规范中的频繁出现以及行政法上辅助性原则、行政过程论的阐释则表明，私人参与执行警察任务同样具备合法性基础；我国政法工作中长期坚持的群众路线和警察任务的时代流变，彰显出私人参与执行警察任务具有深厚的社会历史及现实基础。

接踵而来的问题是，私人参与执行警察任务是否存在必要的法律限度？对此，有学者提出：“国家任务由私人参与之所以要有界限，主要系为避免国家转嫁其责任，藉以维持国家保障人民之权益的核心任务。”^[3]同时，域外行政任务民营化的实践也表明私人参与执行警察任务所蕴涵的风险以及由此带来的限制需求。例如，在美国，“大量的外包、权力下放与授权强化了对私人权力的不安。通过唤起下述担忧，即政府会不断将其责任转交给私人主体，而这些私人主体又不受通常与公共权力相伴的审查约束，这些趋向已促使某些行政法学者建议为私人权力规定更大的限制”。^[4]

受制于社会治理观念的落后和法律规范的严重缺失，我国当下诸多行政领域的民营化改革都面临巨大挑战。近年来，公交、供水等公用事业特许经营改革的屡屡受挫，更让人们领略到公私合作治理的“双面刃”效应。私人参与执行警察任务将打破原有的单面行政法律关系格局，形成多元共生的法律关系形态。为此，笔者将以公安机关、履职私人及公众等三方法律关系主体为分析视角，证成我国私人参与执行警察任务法律限度的必要。

作为私人参与执行警察任务改革的推动者，公安机关容易自恃权力优势而对引入私人力量之后的风险予以漠视。从实践来看，公安机关的风险来自三个方面：一是观念错位。受警力不足和财政压力的现实影响，目前公安机关往往片面强调私人参与的分流作用，以为私人参与能够解决燃眉之急，从而使政府尽快卸下包袱。至于如何监督私人力量参与警察任务执行、如何保障公民权利不因私人执行而遭受侵害则殊少关注。这种错误的观念直接导致政府角色的严重错位，助长了私人参与执行警察任务带来的社会风险。目前消防民营中出现的“见火不救”、政府充当“甩手掌柜”的现象就是明证。^[5]二是合作失当。私人参与执行警察任务能否取得成功，其首要条件就在于公安机关能否挑选到条件优越的合作者。由于警察工作的特殊性，私人参与执行者必须具备良好的政治素质、身体素质和业务素质。目前，受制于工资待遇等现实影响，很多地方招录的私人参与执行者普遍存在文化层次低、年龄偏高等问题，难以适应警察任务执行的需要，甚至因合作失当而败坏警察机关的形象。三是监管缺位。我国的警察任务具有范围广、数量大等特点，尤其是在经济发达、治安形势复杂地区，交通管理、治安管理任务更为繁重。在吸收大量私人参与执行者之后，公安机关能否对其活动实施有效监督就成为化解风险的关键。在我国东部沿海地区，一些城市的警务辅助人员数量已经数倍于在编警察，甚至是人民警察的数倍，公安机关实在无力对其施以监管。如果没有正确的观念、有力的监管和匹配的制度作为依托，一味盲目引入私人参与执行者必然会加剧公私合作的风险。^[6](www.xing528.com)

作为警察任务执行的参与者，私人所处的行政法制环境并不理想，履职风险日渐显现。从实践来看，私人参与执行者的风险来自三个方面：一是身份尴尬。目前，参与警察任务执行的私人有“联防队员”、“交通协管员”、“治安员”、“治安辅助人员”、“辅警”、“协警”、“特勤”、“文职人员”等多种称谓，但他们与在编警察之间的关系、与行政相对人之间的关系究竟应该如何定位则缺乏法律依据。由于身份模糊，私人参与者的履职活动常常遭遇行政相对人的抵抗，“辅警被打”的新闻常见于报端。从某种意义上来说，辅警已经成为目前一类高危职业。二是保障缺失。在实践中，私人参与者与警察“同行”，几乎涉及所有的警察任务领域。尤其是在治安巡逻、反扒任务的执行过程中，私人参与者时常战斗在第一线，面临巨大的人身危险。一旦负伤或牺牲，往往很难享受到与在编警察同等的待遇。保障措施的缺失容易挫伤私人参与者的工作积极性，甚至诱发其内心的不平衡感，进一步增加履职危险。三是政策易变。目前，我国各种形式的私人参与执行警察任务改革主要还是依靠政策推进的。这种做法虽然比较灵活，但政策具有天然的不稳定性，时常会根据形势的变化而作出调整。例如，公安部在2004年和2005年就曾经相继下发通知，在全国范围内开展为期3年的治安员队伍专项清理工作。这些政策调整尽管都是基于某些现实因素的考量，但也加剧了私人参与执行警察任务的潜在风险。如果没有明确的法律身份、必要的履职保障和稳定的规范依据作为依托，引入私人参与者依旧无法消弭警力有限与任务繁重之间的矛盾。^[7]

作为私人参与执行警察任务的承受者，公众对警察行政领域中的公私合作现象抱有异常复杂的心态。域外行政任务民营化的实践表明，公众支持是改革成功的关键。“公开而透明的行政过程、强有力的外部监督以及严格执行健全的法律，有助于建立防范腐败的氛围，公众可以满怀信心地支持民营化计划。”^[8]在我国，警察任务属于典型的国家任务，公众一般都期待由警察亲自执行，“有事找警察”就是这种依赖心态的真实写照。不过，日益繁重的“维稳”任务和警察权滥用现象的涌现已使公众对警察的心理发生了微妙的变化，“杨佳袭警案”就是重要例证。总体来看，公众普遍存在两种心理：一种是担忧心理。在警民关系出现诸多不和谐迹象的背景下，如果再将大量警察任务委托给私人，无疑会加剧公众的反感。正如学者所言：“警察任务之执行，有赖人民支持，早有共识。因此，私人参与警察任务之趋势，不可避免，而且层面愈来愈广，警察机关宜以鼓励并乐观其成心态面对之，但此时必须有适当法令为依据，方合乎法治国家依法行政之常轨。顺应潮流的目的是以保障人民权利、追求人民幸福为标的，但宜把握维持治安任务仍为警察不可推诿之责任；不得藉着民力参与机会，转嫁卸除本身应有之责任，否则，上述目的非但不能达成，政府将会失去人民信赖。”^[9]另一种是默认心理。在对私人参与执行警察任务持有忧虑、观望心理的同时，公众也存在无奈、默认甚至推动的心理。当国家无法将作为公共产品的消防服务运送到企业聚集区或穷乡僻壤时，“民营消防队”、“老板消防队”便应运而生；当政府的戒毒所无法有效防范吸毒者复吸时，“社区戒毒”模式悄然出现；当政府在重大活动之前招募治安志愿者参与“维稳”时，一些群众则迸发出前所未有的热情。^[10]如果政府能够充分利用公众的这种积极务实心态，以一种开放合作的姿态寻求私人力量的支持，理想中的“合作国家模式”^[11]便有望形成。可见，对公众双重心态的了解程度和适当引导直接关系到公私合作战略的抉择。

世界著名思想库——罗马俱乐部的报告曾经指出：“私有化本身不是一个终点。私有化应被看作是提高效率的手段而不是削减或破坏政府地位的途径。在有些情形下，私有化也许是最好的选择，但是在另外一些情形下，对公共部门进行改革也许反而是更好的选择。我们主张对私有化的局限有一个健康的认识，而不是无条件地拥护或拒绝。为了使两方面都达到最好，我们需要强大的私营企业和能干的政府机构成为合作伙伴，共同协作。……在决定是否要进行私有化以及如何私有化之前，所有有关各方都应考虑与手头案例相关的环境及本地的特定因素。”^[12]就私人参与执行警察任务改革而言，与其说是一个能否进行的理论问题，毋宁说是一个时机选择的实践问题。面对社会转型时期复杂的利益格局和民意反应，我国私人参与执行警察任务改革无疑应当审慎推进，通过事项界限和程度界限的双重限制，实现禁区设定和参与灵活的“双赢”局面，避免警察“懒政”和“暴政”现象的滋生。