中国正处于急速的社会转型时期。一方面，社会转型为经济发展、民生改善、政治昌明乃至道德重建提供了宝贵契机；另一方面，城乡二元结构的断裂、社会阶层的分化和利益诉求的多元都使得社会矛盾日益加剧。由于基层政府执政能力的孱弱和司法纠纷解决功能的受挫，一些社会弱势群体只能诉诸非理性的渠道表达自身的愿求，大量群体性事件的频发即是明证。近几年来，“数量急剧增加、规模不断扩大、复杂性有所增强、处理难度不断增大”业已成为转型中国群体性事件发展的基本态势。可以说，社会转型的阵痛和片面追求经济增长所引发的危机日渐显露。
在此转型时期，警察任务同样经历着剧烈的流变。[32]首先，就常规警察任务而言，难度、复杂度都在明显增强：人口流动相当频繁，城市与乡村的治安状况日益严峻；国家和地方的重大活动不断，安全保卫任务极为繁重；有限的道路资源无法承载密集的人流、物流和车流，道路交通秩序的维护面临严峻挑战；各类重大灾害事故频繁发生，抢险救援任务急剧增加；城镇化进程迅速加快，消防隐患排查任务繁重；黄赌毒等社会丑恶现象泛滥，治理难度不断加大。其次，就新型警察任务而言，也呈现数量增加、难度加大的趋势：校园安全事件频发，社会各界反响强烈，校园（特别是中小学、幼儿园）安全保卫任务陡增；针对政府机关、司法机关甚至普通民众的暴力袭击活动开始出现，警卫执勤异常敏感；群体性事件时常发生，维稳工作面临空前压力。受主流意识形态等因素的影响，警察甚至还担负了大量额外的任务，如高考中考期间实施交通管制、警车为考生接送车辆开道、对各类重点人员实施动态管控等。
警察任务的流变使警力不足的矛盾更加凸显。面对民众日益增加的不满情绪，警察经常加班加点也不能有效遏制治安案件的发生，防盗门窗的大量安装、夜间外出活动的减少即是公众安全感下降的标志。有限警力的疲于奔命，一方面严重影响了警察的生理和心理健康，使警察成为社会公认的高危职业；另一方面，警察长期处于焦灼状态又极易诱发公权力的滥用，进一步增加了民众对公安机关的不满情绪。为了缓解警力不足的矛盾，一些地方尽量减少机关工作人员，增加一线警察的数量；有的地方甚至还取消公安分局，成立更多的派出所，直接面对复杂的基层社会治理；有的地方则干脆直接招录新的警察，通过增加编制缓解工作压力。这些方案虽然能够暂时缓解警力不足的矛盾，但面对警察任务的巨变仍然是杯水车薪。特别是简单增加警察数量的做法与当前机构精简、编制压缩的政策走势相背离，容易形成警察国家的错觉，而且还与现代政府“预防而非治疗”的理念相冲突。[33]相比之下，借助私人力量履行一些辅助性、程序性、技术性警察事务，不仅能够使国家的正式警察能够集中精力专门从事重要的警察任务，而且还能够节约行政成本、提高警察任务执行的效率。[34]事实上，我国当下很多地方推行的治安承包就是被警力不足和严峻形势所“倒逼”出来的。这一微观制度实践表明，面对复杂而深刻的社会现实，借助私人力量参与执行警察任务体现了“警力有限，民力无穷”，代表着警务改革的方向。
【注释】
[1][美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海等译，商务印书馆2010年版，第148页。
[2][日]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第171、173页。《德国基本法》第33条第4项规定：“经常性高权职务之行使，在通常情况下应交由处于公法上职务与忠诚关系之内部公职务之成员为之。”这一规定一般被称为“功能保留”原则，是基本法条文内与行政委托制度合宪性与否最有关联且广为学说可讨论者。根据德国一些学者的理解，该项规定并不及于行政委托情形，只是对于“非属经常性”及“虽属经常性，但有例外情形”的高权职务，并不禁止由非属职业公务员的一般私人执行。也就是说，该项规定并未禁止私人接受委托行使公权力，充其量只是数量上应当受到限制而已。参见杨云骅：“行政委托制度之研究”，台湾大学1993年硕士学位论文，第62页。
[3]参见林昱梅：“警察任务民营化理论初探”，载《月旦法学杂志》2003年第11期。
[4]黄锦堂：《行政组织法论》，翰芦图书出版公司2005年版，第163页。
[5]吴岳峰：“论行政任务委托民间办理——以国防事务为中心”，台北大学2006年硕士学位论文，第66页。
[6][日]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第172页。
[7]李东颖：“行政任务委托民间的宪法界限——以警察机关危险防止任务作为观察对象”，台北大学2004年硕士学位论文，第53～54页。
[8]许宗力：“论行政任务民营化”，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编：《当代公法新论》（中），元照出版公司2002年版，第595页。
[9]詹镇荣：《民营化与管制革新》，元照出版公司2005年版，第27页。
[10]李东颖：“行政任务委托民间的宪法界限——以警察机关危险防止任务作为观察对象”，台北大学2004年硕士学位论文，第58～62页。
[11]参见[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第51页。
[12][德]罗尔夫·斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞等译，中国政法大学出版社1999年版，第63页。
[13][美]弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海等译，商务印书馆2010年版，第148～149页。
[14][美]戴维·奥斯本等：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，周其仁等译，上海译文出版社2006年版，第18页。
[15][德]罗尔夫·斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞等译，中国政法大学出版社1999年版，第66页。
[16]我国台湾地区学者蔡维音在论述“社会国”理念的变迁与发展时曾经指出：“社会国的平衡性思考乃是指向于协助个人回归到‘常态’，恢复社会认为正常的生活，而这个国民生活的‘常态’究竟是一个能够自力负担生活的风险与责任的独立自主的个人，或是一个在社会连带的基础上恪遵连带义务、享受安定生活水准的个人，在取舍之间当然会造成所谓‘社会国’的面貌相当大的不同。”见蔡维音：《社会国之法理基础》，正典出版文化有限公司2001年版，第62～63页。(www.xing528.com)
[17]许宗力：“论行政任务民营化”，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编：《当代公法新论》（中），元照出版公司2002年版，第594页。
[18]有关“全能政府”的形成及其之下的国家与公民关系的进一步论述，可参见董炯：《国家、公民与行政法——一个国家-社会的角度》，北京大学出版社2001年版，第158页以下。
[19]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第1～2页。
[20]该条系2006年修订时增加的条文，可视为对民营义务教育合法性的间接承认。此前的《义务教育法》第9条则明确规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。”这实际上是对民营义务教育合法性的直接承认。
[21]有关行走学校的报道，可参见晓冬：“行走学校”，载《南方周末》2004年12月23日；麦圈：“调教‘问题孩子’——2006行走学校特殊教学方式现场纪实”，载《南方周末》2006年1月26日。
[22]李震山：“私人参与警察任务执行之法律观”，载《警政学报》1990年第1期。
[23]詹镇荣：《民营化与管制革新》，元照出版公司2005年版，第285页。
[24]参见陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第85～86页；陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），中国政法大学出版社2001年版，第189～193页。
[25][德]罗尔夫·斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞等译，中国政法大学出版社1999年版，第114页。
[26]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第333页。
[27]我国《民用航空法》第46条规定：“飞行中，对于任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为，在保证安全的前提下，机长有权采取必要的适当措施。”另《海商法》第36条规定：“为保障在船人员和船舶的安全，船长有权对在船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施，并防止其隐匿、毁灭、伪造证据。”
[28]参见赖恒盈：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版公司2003年版，第53页。
[29]有关行政行为形式论问题点的系统整理与反思，可参见陈春生：《行政法之学理与体系（一）——行政行为形式论》，三民书局1996年版，第9～13页。
[30]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第122页。
[31]社区警务是西方第四次警务改革的产物，自20世纪70年代美国得克萨斯州休斯敦市警察局率先提出回归社区警务以来，这种“面向社区的治安工作”风靡全球警界。“其出发点就是使治安成为社区的责任，而不只是警察这支专业队伍的责任。它把作为调查者和执法者的警官变成社区自力更生过程中的催化剂。”见[美]戴维·奥斯本等：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，周其仁等译，上海译文出版社2006年版，第21页。
[32]诚如学者所言：“现代国家原则上并不存在有一封闭性、穷尽性之国家任务谱系；国家任务之内容与范围，毋宁具开放性，立法者具有广泛之国家任务确定形成权限。”见詹镇荣：《民营化与管制革新》，元照出版公司2005年版，第269页。
[33]美国学者戴维·奥斯本等在论述官僚政府的弊端时曾形象地指出：“官僚政治的模式使政府全神贯注于提供服务——划船。而集中其主要精力于划船的组织就很少花精力去操舵了。它们发展的是狭隘的想象力。因为它们的思维定势以为政府就是靠专业人员和官僚提供服务，它们要一直等到问题变成危机，然后才对那些受到影响的人——街上的无家可归者、退学学生、吸毒者——提供新的服务。因此我们针对症状花去大量的钱——雇用更多的警察，建造更多的监狱，提供更多的福利基金以及更高的医疗补助支出——而对于采取预防对策却又显得资金缺乏。”见[美]戴维·奥斯本等：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，周其仁等译，上海译文出版社2006年版，第162～163页。
[34]我国台湾地区学者林山田教授曾言：“警察的执法工作，尤其是犯罪的预防与侦查工作，假如没有社会大众的合作与支持，是非常困难而无成效的。即使素质再高的警察，假如得不到民众的支持与合作，则其犯罪侦查与预防犯罪的成效还是有限的。”见林山田：“几个世界性的警察问题”，载《警光杂志》1976年第1期。
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