民主国原则与民主正当化方式

我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”该条规定揭示了作为宪法基本原则之一的民主国家原则，即“人民是国家权力的拥有者”。民主国原则的核心内涵在于，所有国家公权力的行使都必须具备民主正当性基础。无论是干预行政还是给付行政领域的公权力活动，无论是透过公法组织还是私法组织与行为形式完成行政任务，最终都必须能够回溯到普遍的人民意志以正当化的方式得以实现。依照通常的理解，达成民主正当化的方式主要有“组织-个人”和“事务-内容”两类。前者是指承担国家任务的职务担当人必须具有不中断的、能够回溯至人民本身的民主正当性，该职务担当人所属机关也因之而同时被正当化。在我国，国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督；国务院统一领导各部、各委员会及全国地方各级国家行政机关的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。行政权透过这种“行政科层制”的结构，确保其民主正当性不至中断。后者是指国家权力行为的内容必须本于人民的意志而决定，借此确保国家权力行使的民主正当性。“事务-内容”的民主正当化方式也包括两个方面：一是由具有直接民主正当性的立法机关制定法律，因法律被认为是人民意志的代表，而其他仅仅具有间接民主正当性的国家机关则应受到法律的拘束。也就是说，“依法行政”与“依法审判”实际上就是在确保国家行政和审判决定内容的民主正当性。二是透过对于执行国家任务的行为的控制来实现国家权力机关的民主责任。对于行政权而言，这种民主正当性体现于行政机关对立法机关的负责进而确保行政权行使始终符合法律的规定。

参与警察任务执行的私人并非行政机关的公务人员，不具有民主正当性，无法通过“组织-个人”的民主正当化方式满足民主国原则的要求。不过，这并不表明私人参与执行警察任务就完全与民主国原则相背离。从行政任务的内容仍然可以回溯至人民的意志上看，只要落实好法律保留原则和监督控制机制，“组织-个人”的民主正当化功能就可以通过“事务-内容”的民主正当化进行弥补。(www.xing528.com)

法律保留原则体现了对凝聚民意的法律的尊重，监督控制机制则彰显了对立法机关负责的行政机关依旧保留最后的决定权。首先，任何类型的私人参与执行警察任务都应当遵循法律保留原则，越是对公民合法权益有直接影响、越是内容重要的警察任务，私人参与执行就越需要适用严格的法律保留。我国目前私人参与执行警察任务大多以行政助手的身份出现，所从事的事务大多也限于辅助性、技术性事项，一般并不适用法律保留原则。即便参与履行社区矫正、戒毒等重要事务，也都有直接的法律依据，符合法律保留的要求。可见，私人参与执行警察任务在法律保留原则层面并没有违反民主国原则。其次，私人参与执行警察任务无论选择何种具体方式进行，都应当受到具有民主正当性的机关的充分监督与控制，进而使其符合民主正当性的内在要求。常见的控制手段包括“制度上控制”、“规范上控制”及“财务上控制”，在私人履行的过程中可以根据任务的重要性、参与执行的程度等选择适用合适的监督控制手段。^[7]我国目前私人参与执行警察任务基本上都是在行政机关的监督控制下进行的，无论是引发争议的治安承包、辅助警察，还是稳步推进的清障施救、社区戒毒，从私人参与资格遴选、合同签订到任务分配、职责权限界定，从操作规程设置、收费标准核定到考核奖惩、责任追究，无不体现了公安机关对具体警察任务的最终保障监督责任。当然，类似消防民营之后政府“一走了之”等不负责任的情形也同样存在，需要通过切实加强政府监管来消除负面影响。总之，“民主原则并不自始禁止行政任务民营化，其追究的只是行政任务的民营化是否有法律依据，并接受主管机关的监督。只要该要件具备，就无违反民主原则的问题。”^[8]